按日處罰手段威力弱于預(yù)期？ 環(huán)保部擬為“長(zhǎng)牙的”環(huán)保法再補(bǔ)“利齒”

每經(jīng)編輯 李彪    

每經(jīng)記者 李彪

按日連續(xù)處罰作為新環(huán)保法最重磅的處罰手段之一，對(duì)震懾企業(yè)環(huán)境違法行為本應(yīng)起到更為積極的作用，但從實(shí)施兩年多的情況看，仍未充分發(fā)揮其應(yīng)有的威力。

5月18日，環(huán)保部發(fā)布關(guān)于《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改<環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法>的決定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知，決定對(duì)正在實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）進(jìn)行修改。此次修改部分主要有4項(xiàng)條款，包括增加按日連續(xù)處罰的使用行為范圍，刪除對(duì)違法排污行為復(fù)查的期限等。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)副會(huì)長(zhǎng)駱建華告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，當(dāng)前《辦法》遇到的問(wèn)題主要是地方環(huán)保部門的操作較難，比如按期連續(xù)處罰的起始時(shí)間不太好確定，這方面需要進(jìn)一步細(xì)化、完善。

平均處罰額度未明顯增長(zhǎng)

2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)保法中首次將按日連續(xù)處罰條款納入其中，被業(yè)界認(rèn)為是最具威懾力的執(zhí)法手段之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)5.7億元，每起案件平均處罰金額約為79萬(wàn)元。2016年全國(guó)按日連續(xù)處罰案件1017件，增長(zhǎng)42%，罰款數(shù)8.14億元，增加43%，按日連續(xù)處罰案件平均處罰金額約為80萬(wàn)元，平均計(jì)罰天數(shù)約為15天，最長(zhǎng)計(jì)罰天數(shù)為141天。

值得注意的是，從2015年、2016年連續(xù)兩年的實(shí)施情況看，按日連續(xù)處罰在案件數(shù)量和平均處罰金額上并沒(méi)有出現(xiàn)太明顯的變化，該手段是否發(fā)揮出應(yīng)有威力受到質(zhì)疑。

環(huán)保部認(rèn)為，2016年，全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪五類案件的數(shù)量增長(zhǎng)較快，但按日連續(xù)處罰的總體案件最少。按日連續(xù)處罰在實(shí)際中主要針對(duì)常規(guī)違法排污問(wèn)題，特別是超標(biāo)排污問(wèn)題。自2015年實(shí)施以來(lái)，按日連續(xù)處罰案件數(shù)量波動(dòng)不大，月均維持在50~60件，雖然2016年月均按日連續(xù)處罰案件量達(dá)到80件，但每個(gè)案件的平均處罰額度并未出現(xiàn)增長(zhǎng)。按日連續(xù)處罰案件增長(zhǎng)幅度相對(duì)較少，處罰力度保持不變。

環(huán)保部強(qiáng)調(diào)，按日連續(xù)處罰手段未充分發(fā)揮應(yīng)有威力和作用，主要原因是制度設(shè)計(jì)對(duì)于執(zhí)行現(xiàn)實(shí)不匹配或者實(shí)施成本較高，需要對(duì)《辦法》進(jìn)行修改，有利于進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。

駱建華認(rèn)為，《辦法》在落實(shí)過(guò)程中，最主要的障礙在于企業(yè)違法起始時(shí)間的判定方面，地方環(huán)保部門在向違法企業(yè)開(kāi)具罰單的時(shí)候，需要有充足的依據(jù)，其在執(zhí)法過(guò)程中不好操作，需要進(jìn)一步完善。

擬對(duì)4項(xiàng)條款進(jìn)行修改

工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放行動(dòng)已經(jīng)在全國(guó)實(shí)施，目前工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)率只約為70%，還有大量違法企業(yè)超標(biāo)排污。要扭轉(zhuǎn)目前企業(yè)較大比例的超標(biāo)現(xiàn)狀，使企業(yè)守法成為常態(tài)，必須加大執(zhí)法力度，采取最嚴(yán)厲的手段懲治超標(biāo)排放行為。環(huán)保部強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)階段而言，要用足按日連續(xù)處罰手段，使超標(biāo)排污企業(yè)付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，進(jìn)而逐步促使企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，推進(jìn)企業(yè)守法。

為此，征求意見(jiàn)稿中主要對(duì)《辦法》中的四項(xiàng)條款進(jìn)行了修改，具體包括：將第五條關(guān)于按日連續(xù)處罰的適用范圍進(jìn)行調(diào)整，增加一項(xiàng)“未依法取得排污許可證排放污染物的”。將“違法傾倒危險(xiǎn)廢物的”修改為“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的”；將第十條修改為：“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之后，組織對(duì)排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查”等等。

對(duì)于修改主要內(nèi)容，環(huán)保部也分別給出修改說(shuō)明，比如對(duì)于取消復(fù)查期限三十日的規(guī)定，環(huán)保部認(rèn)為，復(fù)查期限三十日的規(guī)定影響按日連續(xù)處罰制度威力的發(fā)揮，也束縛執(zhí)法人員的手腳，且沒(méi)有上位法的依據(jù)。復(fù)查期限取消后，執(zhí)法人員無(wú)論何時(shí)去復(fù)查均可，就沒(méi)有必要規(guī)定“再次復(fù)查”了。取消復(fù)查期限和再次復(fù)查的規(guī)定，將對(duì)加大執(zhí)法力度和簡(jiǎn)化執(zhí)法產(chǎn)生重大影響。

對(duì)此，一位不愿署名的業(yè)內(nèi)專家告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，從此次環(huán)保部對(duì)《辦法》修改的內(nèi)容來(lái)看，按日連續(xù)處罰的使用范圍擴(kuò)大了，取消了執(zhí)法過(guò)程中的一些束縛性條款，進(jìn)一步增強(qiáng)了按日連續(xù)處罰的可操作性。隨著《辦法》在操作性上的不斷完善，結(jié)合當(dāng)前一些企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)，未來(lái)按日連續(xù)處罰的范圍和力度會(huì)更大，其震懾效果也必然會(huì)更加明顯。