李宇嘉:革新“土地財(cái)政”是建立樓市長效機(jī)制的基石

李宇嘉

要實(shí)現(xiàn)“房子是用來住的，不是用來炒的”，光靠短期調(diào)控、控制資金流向顯然不是辦法。

縱觀國內(nèi)外，住房本身具有居住、投資和投機(jī)等多重屬性，且各種屬性之間的界限模糊，何況我國城市化快速推進(jìn)，居民實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益的愿望強(qiáng)烈。因此，要讓住房回歸居住屬性，基礎(chǔ)性制度改革無疑成為關(guān)鍵。

基于樓市與地方政府行為和財(cái)政金融關(guān)系之復(fù)雜、利益關(guān)系之深遠(yuǎn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要把革新土地財(cái)政作為建立房地產(chǎn)長效機(jī)制的“牛鼻子”。

我國歷史上，制衡中央宏觀調(diào)控和地方自主性的“財(cái)政分權(quán)”，一直是行政、財(cái)稅體制和金融運(yùn)行的最大影響因素，也是地方政府行為、經(jīng)濟(jì)績效最重要的決定因素。

中國加入WTO以后，外向型經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，地方大規(guī)模招商引資，隨著制造業(yè)繁榮以及工業(yè)化進(jìn)程的提速，城市化也迅速開啟。這一急速轉(zhuǎn)型，帶來短期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資的巨大需求，但分稅制的財(cái)政分權(quán)并不能適應(yīng)這一變化。1998年“房改”以及2003年國有土地“招拍掛”制度的確立，開啟了地方政府一次性出售土地70年使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施融資的歷程，即“土地財(cái)政”。

我國融入全球化，以比較優(yōu)勢參與國際分工、接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史背景下，土地財(cái)政高效率地貼現(xiàn)未來70年城市化、工業(yè)化“紅利”的特征，巧妙地解決了短期內(nèi)城市對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施“一次性投入、長期內(nèi)收回”的巨大融資需求和期限錯(cuò)配，中國經(jīng)濟(jì)由此開啟高速增長時(shí)期?？陀^上講，土地財(cái)政以其服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施融資，及衍生出的低地價(jià)招商、補(bǔ)貼、作價(jià)、土地?fù)Q配建等形式，讓低成本優(yōu)勢盡顯，鑄就了制造業(yè)大國地位。而制造業(yè)大發(fā)展和稅收高增長，也增強(qiáng)了國家的調(diào)控能力。

制造業(yè)繁榮也是快速工業(yè)化和城市化的黏合劑。近40年的工業(yè)化是今天中國裝備制造、高鐵等高端制造積累和沉淀的結(jié)果。城市化是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，內(nèi)需社會構(gòu)建和轉(zhuǎn)型的全球規(guī)律。當(dāng)前，我國人口紅利減退，資源環(huán)保形勢倒逼，城市化已轉(zhuǎn)入中低速增長，房地產(chǎn)進(jìn)入存量時(shí)代，加上產(chǎn)業(yè)升級、共享發(fā)展理念深入，全球制造業(yè)再平衡等，土地財(cái)政作為當(dāng)前階段的財(cái)政分權(quán)也必須適時(shí)而變。

黨的十八屆三中全會提出，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性。事實(shí)上，這是基于當(dāng)代公共財(cái)政訴求的財(cái)政分權(quán)改革。

但是，土地財(cái)政及以其衍生特性（低地價(jià)招商、補(bǔ)貼、作價(jià)入股等）、自主性（不納入預(yù)算）、政府能力高效率等固有的特性，帶給地方利益之多元，對GDP競標(biāo)賽的政績考核之迎合，也是此前財(cái)政分權(quán)（如包干制、行政收費(fèi)）所不能比擬的。因此，土地財(cái)政就像基因烙印一樣，已深入地方政府行為的血脈中。

轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地財(cái)政未適時(shí)革新，這是當(dāng)前樓市許多問題的根源。首先，基于短期固定資產(chǎn)投資、稅收高增長的考慮，低地價(jià)招商和城市“攤大餅”擴(kuò)張變本加厲，新區(qū)和園區(qū)泛濫并演化為空城、鬼城，產(chǎn)生了很多沒有稅收基礎(chǔ)、實(shí)體入駐的房地產(chǎn)項(xiàng)目。而樓市供應(yīng)過剩，引發(fā)去庫存及房價(jià)下跌壓力，又使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期空前上升。

其次，內(nèi)外部環(huán)境變化，中低端產(chǎn)品出口導(dǎo)向的制造業(yè)繁榮局面難以延續(xù)，以土地財(cái)政帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資的“資本形成依賴”，帶動(dòng)上下游繁榮，這是當(dāng)前產(chǎn)能過剩的根源。目前，產(chǎn)能利用率不足70%的行業(yè)，如鋼鐵、水泥、玻璃等都與房地產(chǎn)密切相關(guān)。

再次，土地財(cái)政是當(dāng)代貨幣信用的源頭，地價(jià)房價(jià)上漲，以其“金融加速器效應(yīng)”創(chuàng)造信用和資產(chǎn)泡沫，也自然會提高系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。高地價(jià)和高房價(jià)循環(huán)預(yù)期是商品房市場繁榮的前提，也是土地財(cái)政得以維持的基礎(chǔ)。但土地和房租是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)成本，高地價(jià)、高房價(jià)讓中國制造大國轉(zhuǎn)型制造強(qiáng)國的戰(zhàn)略因高成本而受阻。同時(shí)，高地價(jià)、高房價(jià)讓“三個(gè)一億人”的人本城市化受阻，是城鎮(zhèn)化率從50%邁向70%、跨越中等收入陷阱的攔路虎。

最后，土地財(cái)政依賴度加深，意味著地方對房地產(chǎn)市場的微觀干涉加深，土地拆遷、規(guī)劃隨意調(diào)整等亂象層出不窮，房地產(chǎn)市場化前景堪憂。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢及財(cái)稅體制改革現(xiàn)狀，決定了土地財(cái)政暫時(shí)還無法退出，但完善土地財(cái)政并創(chuàng)造條件向稅收型財(cái)政漸進(jìn)轉(zhuǎn)型已成共識。為此筆者建議：

首先，以地均產(chǎn)值和就業(yè)人口為剛性指標(biāo)，建立存量工業(yè)用地騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地一律由政府收回，以消除低地價(jià)招商造成低效閑置與住宅用地荒并存局面，讓城市供地“上臺階”。

其次，應(yīng)當(dāng)建立“先租后買、產(chǎn)權(quán)共有、以租抵供”的新房供應(yīng)機(jī)制，新房（特別是新區(qū)）以成本或折扣計(jì)價(jià)反算租金水平，讓新市民低成本入住。同時(shí)，新市民與政府共有產(chǎn)權(quán)，啟動(dòng)租金抵月供政策，漸進(jìn)讓新市民積累并擁有產(chǎn)權(quán)住房。

另外，土地出讓凈收入（輔以財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付）可全部用來建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，以降低城市化成本。供地“上臺階”、新市民安居，這是降低房價(jià)、夯實(shí)樓市長期需求基礎(chǔ)、建立內(nèi)需社會的長效機(jī)制，也是降低資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）