李宇嘉：認(rèn)清土地雙重功能是土地審計(jì)第一步

◎李宇嘉

審計(jì)署首次對(duì)土地財(cái)政“摸家底”式的大審計(jì)將在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，重點(diǎn)是土地出讓金收支情況。目前，土地出讓金是地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能和履行政府公共職能最強(qiáng)有力的工具。但是，對(duì)于土地出讓金的審計(jì)力度與其影響力和地位似乎并不相適應(yīng)。

針對(duì)政府部門的審計(jì)屬于 “功能性審計(jì)”，即審查其經(jīng)費(fèi)收支是否合乎政府職能范疇，筆者認(rèn)為首先需要厘清政府在土地收支領(lǐng)域的職能，這就涉及地方政府土地財(cái)政的問(wèn)題。我國(guó)地方政府土地出讓的職能有兩個(gè)：一個(gè)是為城市公共服務(wù)設(shè)施融資，即依靠國(guó)有土地一級(jí)壟斷的出讓，配合銀行抵押貸款融資，籌集資金來(lái)建設(shè)城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施；另一個(gè)就是通過(guò)工業(yè)地價(jià)減免、、土地整理、和工業(yè)配套來(lái)建設(shè)園區(qū)，補(bǔ)貼工業(yè)企業(yè)，提高招商引資吸引力，促進(jìn)稅收增長(zhǎng)和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量。

土地收支的功能既有服務(wù)民生的屬性，即“公共財(cái)政”，也有“生產(chǎn)型財(cái)政”的屬性。本質(zhì)上，土地出讓收入屬于地方政府除稅收之外的“第二財(cái)政”，原因有兩個(gè)。首先，1994年分稅制改革以后，中央拿走了稅收的“大頭”，地方留成的稅收部分只能用來(lái)“吃飯”。同時(shí)，在自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)和應(yīng)對(duì)GDP競(jìng)賽績(jī)效考核的模式下，地方政府有了自主支配財(cái)源的客觀訴求。于是，為平衡分稅制后的中央地方財(cái)政關(guān)系，中央將土地出讓收入的支配權(quán)全部留給了地方；其次，上世紀(jì)90年代以來(lái)改革開(kāi)放的推進(jìn)，地方政府大規(guī)模招商引資，產(chǎn)生了對(duì)于工業(yè)園區(qū)建設(shè)的需求，而后續(xù)全國(guó)城市化也進(jìn)入了全面加速階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，而出讓土地是當(dāng)時(shí)籌資效率最高的形式。于是，中央默認(rèn)地方政府以土地出讓收入作為財(cái)政的補(bǔ)充，或稱“第二財(cái)政”，區(qū)別于稅收財(cái)政。

地方政府的土地出讓行為已經(jīng)脫離了完全意義上的 “公共財(cái)政”的內(nèi)涵，而是公共財(cái)政和生產(chǎn)型財(cái)政的混合體。更重要的是，土地公共財(cái)政的部分也在補(bǔ)貼生產(chǎn)型財(cái)政，即城市公共設(shè)施建設(shè)、減免工業(yè)地價(jià)、平整土地和園區(qū)配套，降低了生產(chǎn)成本，提高了招商引資的吸引力。一方面，這對(duì)于塑造中國(guó)制造在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要；另一方面，主要來(lái)自工商企業(yè)增值稅和所得稅為主的稅收收入，在近30年的平均增速達(dá)到20%，對(duì)于化解分稅制改革和城市化后的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市化和新增人口就業(yè)，同時(shí)確保中央財(cái)政收入每年能保持一定增幅，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡地區(qū)發(fā)展差距，也作出了巨大貢獻(xiàn)。

對(duì)于地方政府土地出讓收入的審計(jì)，不能單靠公共財(cái)政這一個(gè)維度的職能作為基準(zhǔn)，而要從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡性的特征出發(fā)，全面認(rèn)識(shí)土地財(cái)政具有公共財(cái)政和生產(chǎn)型財(cái)政的混合職能，這應(yīng)該作為審計(jì)土地出讓的前提或約束條件。只有在這樣的背景下，才能全面認(rèn)識(shí)土地出讓所承擔(dān)的綜合職能，即解決地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、支持中央財(cái)政增長(zhǎng)、促進(jìn)城市化和就業(yè)增長(zhǎng)、推動(dòng)出口導(dǎo)向戰(zhàn)略等。這樣的話，就不能完全按照土地出讓純收入是否滿足民生支出的硬性指標(biāo)作為全面審計(jì)的基準(zhǔn)。

國(guó)家對(duì)地方政府土地出讓收支硬性規(guī)定本身，也存在不合理。即便土地出讓收益要用在民生上面，也應(yīng)嚴(yán)格限定在城市公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)上。但在現(xiàn)實(shí)中，出于平息老百姓對(duì)“地王”、高房?jī)r(jià)的“抱怨”而形成的輿論壓力，國(guó)家“拉郎配”地將土地出讓金收入與保障性住房建設(shè)、教育支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等掛起鉤來(lái)。但這些用途與城市公共服務(wù)供給職能的范疇并不完全相關(guān)。結(jié)果反而是，不僅無(wú)法保證土地出讓收入真正用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，而且也掩蓋了中央地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)分配不清楚、政府與市場(chǎng)邊界不清楚的現(xiàn)狀。

地方政府在獲得土地出讓收入方面，不僅組織高效率，而且有明確的制度性規(guī)范流程，所有經(jīng)營(yíng)性用地的出讓，都要經(jīng)過(guò)“招拍掛”、市場(chǎng)化的、透明的出讓程序。但是，在土地出讓收入的使用上存在很多問(wèn)題，突出的表現(xiàn)有三個(gè)方面：一是由于沒(méi)有將土地出讓收入納入預(yù)算管理，地方自主操作空間大，土地出讓存在變相減免、欠征、違規(guī)使用、挪用土地出讓金等情況，“協(xié)議出讓”、“以租代征”、拖欠挪用征地補(bǔ)償款等問(wèn)題也相當(dāng)突出；二是城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上存在好大喜功、中看不中用的問(wèn)題，民生福利設(shè)施建設(shè)上“重錦上添花”，“輕雪中送炭”；三是土地出讓和后續(xù)用地領(lǐng)域的一些剛性指標(biāo)，如經(jīng)營(yíng)性用地嚴(yán)格“招拍掛”、協(xié)議用地規(guī)定、容積率和規(guī)劃調(diào)整等很多被人為突破，其中存在一些腐敗問(wèn)題。

全面的土地審計(jì)要考慮財(cái)稅體制、政府職能、過(guò)渡型經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)于土地雙重功能的前置性制約，從而客觀認(rèn)識(shí)土地公共財(cái)政職能和生產(chǎn)性職能混合的歷史必然性和歷史貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，本著逐步去除政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)職能和回歸公共服務(wù)職能的大目標(biāo)，從財(cái)稅體制改革和政府市場(chǎng)關(guān)系改革的源頭，建立地方政府支出責(zé)任和財(cái)源匹配的公共財(cái)政體制，這是避免“拍蠅抓虎”式審計(jì)落入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、“審查不明、計(jì)算不清”困境的關(guān)鍵。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）