城鎮(zhèn)化推高債務(wù)？業(yè)界提倡用“地方政府金融”化解

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

日前發(fā)布的 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。這是新的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會(huì)，但由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)短期仍不能擺脫地方融資模式，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更將成為投資的重點(diǎn)，這也引發(fā)了對地方債規(guī)模的擔(dān)憂。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，該如何防控和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，各界也都在做出積極的探索。

昨日（3月18日），北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，地方政府需要改變其投資行為模式，解決在投資過程中盛行的道德風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)算軟約束問題；地方政府需要“地方政府金融”這樣一種新金融業(yè)態(tài)的服務(wù)，政府信用評級(jí)需被提上議程。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響地方債

《規(guī)劃》要求城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員易鵬認(rèn)為，這意味著城鎮(zhèn)化增加的人口速度要超過常住人口的增長速度，未來基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出將大幅增加。

他向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，雖然我國東中西部城市有所不同，但平均來看，農(nóng)業(yè)人口市民化人均成本10萬元是需要的，所以，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，至少要增加10萬億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)建設(shè)。

僅此一項(xiàng)便需要增加10萬億元的投資。劉俏表示，在城鎮(zhèn)化題材下，地方基礎(chǔ)設(shè)施更將成為投資的重點(diǎn)，可以想象政府投資的規(guī)模還會(huì)大幅擴(kuò)張，這增加了未來地方政府債務(wù)規(guī)模攀升的可能性。

同時(shí)，據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。面對如此大的資金需求，若采用先前的土地財(cái)政模式無疑會(huì)引發(fā)地方債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大。

對于防控地方債風(fēng)險(xiǎn)，十八屆三中全會(huì)明確提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。

今年全國“兩會(huì)”上，政府工作報(bào)告也將其囊括，提出要把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

全國人大代表、北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長蔡洪濱參與了這套信用評級(jí)體系的設(shè)計(jì)。

蔡洪斌表示，有必要加強(qiáng)人大在地方政府舉債過程中的監(jiān)督審核作用，通過地方政府財(cái)政金融動(dòng)態(tài)分析系統(tǒng)和信用評級(jí)體系，科學(xué)評估借債的合理性，在事后審計(jì)基礎(chǔ)上，加上事前審核，有效遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張。

地方政府信用評級(jí)待破題

落實(shí)到細(xì)節(jié)上，劉俏認(rèn)為可以采用“地方政府金融”框架有效防控地方政府債務(wù)，優(yōu)化地方政府行為模式。

“地方政府金融”的本質(zhì)就是將地方政府看成企業(yè)，為其編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政收入支出表。通過對資產(chǎn)負(fù)債情況、財(cái)政收入情況、總體經(jīng)濟(jì)情況和潛在風(fēng)險(xiǎn)因素的分析，提供一系列債務(wù)管理方面的量化指標(biāo)，并對地方政府進(jìn)行信用評級(jí)。

財(cái)政部部長樓繼偉曾指出，為加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，按照十八屆三中全會(huì)通過的《決定》精神，應(yīng)建立在地方政府信用評級(jí)基礎(chǔ)上的地方發(fā)債管理體制。

“這個(gè)編制過程我們講究一個(gè)前瞻看法，不是對歷史資產(chǎn)負(fù)債情況做一個(gè)描述，是對地方政府未來經(jīng)濟(jì)和宏觀的經(jīng)濟(jì)變化，財(cái)政和金融綜合考慮之后，做出前瞻性判斷。”劉俏解釋說。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，“地方政府金融”已經(jīng)在全國7個(gè)城市試點(diǎn)，并取得了一定的效果。

該框架第一個(gè)試點(diǎn)是在中國南方某地級(jí)市，編制了該市從2008年至2017年的資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政收入支出表。通過對報(bào)表及其他信息的綜合分析，給出了該市A+的信用評級(jí)。具體的做法上，劉俏表示，這套框架對該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利因素和不利因素進(jìn)行了分析，對該市未來債務(wù)管理提供了一個(gè)預(yù)警和監(jiān)控體系。“我們同時(shí)建議該市將信用評級(jí)納入地方政府的考核指標(biāo)體系，改變‘只借不還’的行為模式。”

“信用評級(jí)制度可以有效地規(guī)范地方政府投資融資，避免短期行為。清晰、透明的地方資產(chǎn)負(fù)債和財(cái)政收入支出信息及地方政府信用評級(jí)，有利于完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向。”劉俏說。

(實(shí)習(xí)生周程程對本文亦有貢獻(xiàn))