2014展望：全國自貿(mào)區(qū)密集啟動(dòng) 給投資體制帶來什么變革

上海自貿(mào)區(qū)絢爛登場，激發(fā)全國自貿(mào)區(qū)群體胎動(dòng)。

目前已有11個(gè)省市提交或者還在修改自貿(mào)區(qū)方案，2014年將有新的自貿(mào)區(qū)獲批。第二批自貿(mào)區(qū)或在天津東疆，廣東南沙、前海和橫琴，浙江舟山、福建平潭，山東青島、河北曹妃甸等地產(chǎn)生。

展望2014年，全國自貿(mào)區(qū)的集體起航，將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和投資體系改革帶來什么革命性的影響？

設(shè)立目的

上海自貿(mào)區(qū)核心使命：探路國家治理體系現(xiàn)代化

每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京

如果要給2013年中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域找排名前十的熱點(diǎn)詞匯，“上海自貿(mào)區(qū)”絕對(duì)名列其中，因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)任何風(fēng)吹草動(dòng)，都會(huì)帶動(dòng)相關(guān)板塊在股市上沖高。

可以想見，承載著改革開放任務(wù)的自貿(mào)區(qū)板塊，也將在未來3年持續(xù)發(fā)酵。而作為先行者的上海自貿(mào)區(qū)，承擔(dān)著先行先試、形成可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新重任。

那么上海自貿(mào)區(qū)將為中國經(jīng)濟(jì)帶來什么？

自2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立之后，對(duì)于它的功能和定位一直有兩種說法。

一種意見認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)就是和過去一樣的以特殊政策、優(yōu)惠政策為主的特殊監(jiān)管區(qū)；另一種觀點(diǎn)的認(rèn)同者較多，認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)是中國試圖通過區(qū)域性的試驗(yàn)，來探索進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的道路。

參與上海自貿(mào)區(qū)總體方案主要設(shè)計(jì)的上海WTO事務(wù)咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在第四屆財(cái)新峰會(huì)上表示，十八屆三中全會(huì)特別是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以后，關(guān)于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總目標(biāo)越來越清晰、齊備?！跋Ｍㄟ^這么一個(gè)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)，通過治理體系和治理能力現(xiàn)代化，來為進(jìn)一步擴(kuò)大開放和改革準(zhǔn)備條件?！?/p>

應(yīng)對(duì)投資準(zhǔn)入領(lǐng)域變革

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立與正在建立起的全球投資規(guī)則有聯(lián)系。因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)目前實(shí)施的措施正是對(duì)投資體系以及與之相應(yīng)的監(jiān)管體系的改變。

2013年全國“兩會(huì)”期間，長期研究WTO和區(qū)域貿(mào)易安排的王新奎在接受記者專訪時(shí)表示，目前全球投資規(guī)則正在建立、中國如果不主動(dòng)加入將面臨被邊緣化的危險(xiǎn)。

從1985年開始，王新奎一直是中國入世的參與者和經(jīng)歷者?！拔覀儸F(xiàn)在面臨的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年入世的時(shí)候?！彼f，“WTO規(guī)則體系的變化，僅僅發(fā)生在關(guān)境。中國加入WTO時(shí)，海關(guān)管理制度已經(jīng)非常有效?！?/p>

王新奎認(rèn)為服務(wù)業(yè)的開放并不成功，自1986年開始?xì)v時(shí)7年半的烏拉圭回合的服務(wù)業(yè)開放成果最終并不如意。

“服務(wù)業(yè)的開放，實(shí)際上給各個(gè)成員以相當(dāng)大的自由權(quán)，特別是在商業(yè)存在方面。但結(jié)果力度并不像人們預(yù)期的這么大?！蓖跣驴f，但是這一次背景不一樣了。下一步的全球?qū)ν忾_放，是在投資準(zhǔn)入領(lǐng)域?！巴顿Y準(zhǔn)入的領(lǐng)域特別是在服務(wù)業(yè)方面，涉及的已經(jīng)不是關(guān)境上的事，涉及到關(guān)境內(nèi)幾乎所有部門和領(lǐng)域的法律法規(guī)?！?/p>

他認(rèn)為中國的服務(wù)業(yè)開放具有承諾和落地不銜接的問題。

“即便我們?cè)诙噙?、雙邊、區(qū)域性的談判中，達(dá)成了服務(wù)業(yè)開放，對(duì)部門和領(lǐng)域都做出了明確承諾。但是在投資市場準(zhǔn)入的時(shí)候，你會(huì)發(fā)現(xiàn)這些投資無法落地?！彼e了一個(gè)例子，“就像允許你這架飛機(jī)飛進(jìn)來，結(jié)果找不到機(jī)場，也沒有人導(dǎo)航?！彼袁F(xiàn)在講進(jìn)一步擴(kuò)大開放的核心問題，是解決國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化問題。

十八屆三中全會(huì)通過的 《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“現(xiàn)在問題來了，什么叫現(xiàn)代化？”王新奎認(rèn)為，如果純粹從政府和市場的關(guān)系來講，要發(fā)揮市場資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，那么政府經(jīng)濟(jì)治理體系的現(xiàn)代化，就是透明度?！耙粋€(gè)透明的市場管理體系，一定是現(xiàn)代化的。”

在不同的治理體系中，中國面臨一個(gè)機(jī)會(huì)。在參與全球投資規(guī)則的制定過程中，中國能不能接受全球投資規(guī)則制定過程中的高標(biāo)準(zhǔn)？而高標(biāo)準(zhǔn)的“透明度”的重要要求就是對(duì)投資準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單管理。

上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)內(nèi)容，既是國家改革的需要，也是中國已經(jīng)或正在加入的一些多邊、區(qū)域和雙邊談判對(duì)投資體制提出的新要求。

金融創(chuàng)新不是搞離岸中心

上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)從最直接的效果來看，是要提高貿(mào)易和投資便利化程度。

王新奎認(rèn)為，“便利化”不僅包括“引進(jìn)來”也包括“走出去”，因此需要實(shí)施金融制度和海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新。

他對(duì)金融體制創(chuàng)新有自己的理解：“上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施金融體制的創(chuàng)新絕對(duì)不是搞離岸中心、搞一個(gè)洼地，不是搞一個(gè)金融的特殊區(qū)域。實(shí)施金融創(chuàng)新的唯一目的就是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)、提高貿(mào)易便利化?！?/p>

2013年12月2日，央行公布了《關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，也即央行自貿(mào)區(qū)金融細(xì)則30條。

王新奎認(rèn)為該意見是現(xiàn)階段最好的方案。他表示，“央行自貿(mào)區(qū)30條”里一項(xiàng)至關(guān)重要的措施是，區(qū)內(nèi)居民和非居民的FTA結(jié)算賬戶可以設(shè)在區(qū)外銀行，無需設(shè)在區(qū)內(nèi)銀行。這樣，央行建立起了賬戶管理體制，初步建立了境外自由度比較高的流動(dòng)制度和區(qū)外境內(nèi)之間的滲透制管道。

他還提出海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新也在試驗(yàn)中，核心是從原先的卡口監(jiān)管逐步改為窗口監(jiān)管。

中國已經(jīng)有海關(guān)建管制度改革的基礎(chǔ)。1990年建立的占全國保稅區(qū)進(jìn)出口一半份額的上海外高橋保稅區(qū)，早就實(shí)現(xiàn)了窗口管理，但許多港區(qū)、機(jī)場的保稅區(qū)還做不到，還在沿用卡口管理的辦法?！斑@個(gè)要試點(diǎn)?！蓖跣驴f。

而能否推廣的條件，就看試點(diǎn)能不能成功。

“整個(gè)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)?！蓖跣驴f。

構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理能力

有分析指出，上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)最終要改變的是政府治理能力。

在投資準(zhǔn)入管理上，政府治理能力的核心表現(xiàn)是 “審批制”。審批制“重審批、輕監(jiān)管”，許多“監(jiān)管”也是以審批代替，帶著深深的計(jì)劃烙印。

這種管理體制對(duì)貿(mào)易和投資極為不便利，集中反映在金融體制上。而根據(jù)十八屆三中全會(huì)通過的《決定》第14條描述，“企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！?/p>

王新奎認(rèn)為，《決定》中這段話的思路就是通過在上海建立試驗(yàn)區(qū)，用建立試驗(yàn)區(qū)的方式以開放倒逼改革，具體的路徑是參與全球高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則的形成過程，用全球高標(biāo)準(zhǔn)的投資規(guī)則包括其透明度、便利化以及監(jiān)管能力的要求，來倒逼國內(nèi)的投資準(zhǔn)入管理體制改革，變“重審批、輕監(jiān)管”為“重監(jiān)管、方便化”。

“這就關(guān)系到是不是真正能夠做到讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用、是不是能夠真正做到更好地發(fā)揮政府作用?！蓖跣驴f，“如果這個(gè)路徑不設(shè)計(jì)出來，所謂‘更好地發(fā)揮政府作用’就是更好地審批、更嚴(yán)格和更廣泛地審批。所以這個(gè)倒逼路徑極為重要?！?/p>

上海自貿(mào)區(qū)總體方案里也列明了目標(biāo)任務(wù)，即試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著我國在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索管理模式創(chuàng)新，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑，積累經(jīng)驗(yàn)的重要使命。

王新奎說，在上述使命和要求中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革目標(biāo)主要是形成一個(gè)可復(fù)制、可推廣、普及化法治化的營商環(huán)境，它不是優(yōu)惠政策，而是要求公平競爭的國際化法治化的營商環(huán)境。

他建議，提高對(duì)政府投資的監(jiān)管能力，由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。

這也是上海自貿(mào)區(qū)總體方案中的重中之重，操作起來也極為困難?！耙?yàn)檎⒈O(jiān)管能力，不單是利益的問題，更多是知識(shí)和人才的積累?！?/p>

王新奎還建議提高政府對(duì)投資的透明度管理，先從外資做起，按國際高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施投資準(zhǔn)入的國民待遇和負(fù)面清單的管理。

體制沖擊

11省市籌劃自貿(mào)區(qū)方案現(xiàn)有投資體制面臨多重沖擊

每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京

日前，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者從參與全國自貿(mào)區(qū)方案建議與研討的專家處得知，已有11個(gè)省市提交或者還在修改自貿(mào)區(qū)方案，明年將有新的自貿(mào)區(qū)獲批。

天津自貿(mào)區(qū)方案已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院有關(guān)部門，規(guī)劃區(qū)域包含東疆二島約40平方公里,以北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心為功能定位。

廣東粵港澳自貿(mào)區(qū)是修改過的擴(kuò)大版本，此前申報(bào)時(shí)為前海試驗(yàn)區(qū)，主要定位于粵港澳合作。

青島自貿(mào)區(qū)則利用毗鄰日韓、承接日韓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸收日韓外資較多的優(yōu)勢(shì)，想要接正在談判中的中韓和中日韓自貿(mào)區(qū)的地氣，成為中日韓經(jīng)貿(mào)合作的先導(dǎo)區(qū)，并發(fā)展成為貿(mào)易中轉(zhuǎn)港。

而廣西憑祥自貿(mào)區(qū)主要擴(kuò)大與東盟的貿(mào)易投資，并將以對(duì)越南貿(mào)易投資為撬動(dòng)點(diǎn)。

有業(yè)界專家指出，與地方設(shè)想的給政策、給優(yōu)惠不同，從上海自貿(mào)區(qū)的改革目標(biāo)和措施來看，此輪在綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上升級(jí)為自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)，并不是給優(yōu)惠政策形成一個(gè)洼地，而是通過改變投資審批規(guī)則，厘清政府和市場的關(guān)系，改投資審批制為備案制，增強(qiáng)其事中和事后的監(jiān)管和服務(wù)能力，在某種程度上是削政府的權(quán)力。

大環(huán)境倒逼中國不得不動(dòng)起來。

以TPP為代表的新一輪區(qū)域安排談判創(chuàng)新了國際規(guī)則，并且越來越有成為主流的趨勢(shì)。這些新規(guī)則與WTO相比有著質(zhì)的區(qū)別。在WTO框架下各成員方遵循自愿原則，與貿(mào)易有關(guān)的投資才具有約束力；但在這些新規(guī)則中，所有投資都要受約束。

這種新的投資規(guī)則對(duì)中國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)規(guī)則造成了巨大沖擊。

從政策體系來看，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和勞工標(biāo)準(zhǔn)是完全在一國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)主權(quán)關(guān)系獨(dú)立自主決定的。但在新的國際規(guī)則下，這是一個(gè)國際化的多邊強(qiáng)制性規(guī)則。這會(huì)倒逼國內(nèi)政策體系改變，使其靠近國際化。

在經(jīng)濟(jì)管理模式轉(zhuǎn)變方面，負(fù)面清單管理沖擊的是政府對(duì)投資的審批制，從原來的核準(zhǔn)制變成登記備案制，不存在審批制，能做的投資不再需要政府審批，只需要備案。

新規(guī)則要求的是雙開放，由邊境開放到境內(nèi)開放。中國以往的開放都考慮在邊境開放，只停留在海關(guān)層面。而境內(nèi)開放則意味著全面開放，如何考慮境內(nèi)開放具有真正的改革意義。

此外，新規(guī)則中的國企競爭中立規(guī)則也會(huì)帶來不小的沖擊，它要求政府在面對(duì)國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)時(shí)保持中立姿態(tài)，政策不該有偏差。這將為國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策帶來挑戰(zhàn)。

不論中國的其他自貿(mào)區(qū)將有何差異化發(fā)展、特色定位，以上四點(diǎn)都是自貿(mào)區(qū)內(nèi)將要試驗(yàn)的內(nèi)容，也即改變投資規(guī)則。這也是上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制、可推廣的核心所在。