為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開拓市場化路徑

易憲容（中國社會科學(xué)院金融研究所研究員）

據(jù)悉，全國城鎮(zhèn)化工作會議或?qū)⒃诮张e行，究竟會拿出怎樣的實施方案，萬眾矚目。城鎮(zhèn)化作為未來20年中國經(jīng)濟(jì)升級轉(zhuǎn)型的動力和未來居民擴(kuò)大內(nèi)需的增長點，無論是在十八大報告中還是“兩會”政府工作報告中都有詳細(xì)闡述，但目前還沒有市場翹首以盼的如何把這精神轉(zhuǎn)化成操作的具體政策。據(jù)筆者判斷，最為重要的原因可能就在于對未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的爭論。

迄今，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，李克強(qiáng)總理的表述是最為簡單明確的：中國城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)民市民化；實質(zhì)就是縮小城鄉(xiāng)之間、沿海東部地區(qū)與中西部之間、大城市與中小城市之間的差距，推動中國社會走向共同經(jīng)濟(jì)繁榮與共同富裕之路?，F(xiàn)在最為關(guān)鍵的是，該通過什么方式來實現(xiàn)這個目標(biāo)？

回顧近三百年的世界近現(xiàn)代史，城市化之所以能夠推動歐美國家的經(jīng)濟(jì)繁榮及發(fā)展，最根本的原因就在于城市化能夠加快人、物、信息、資本、思想等要素的流動，集約化使用城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約經(jīng)濟(jì)活動中的交易費用，提升經(jīng)濟(jì)效率，增加人類經(jīng)濟(jì)生活的福祉。不過，城市化的這些經(jīng)濟(jì)性卻有多種實現(xiàn)方式，方式不同，結(jié)果當(dāng)然也就很不一樣。

比如中國，從住房制度改革起，城市化進(jìn)程就已經(jīng)開始了。而隨著近十多年來住房市場的高速發(fā)展，城市樓價快速飆升，中國城市化進(jìn)入一個前所未有的快速擴(kuò)張期。就以北京為例。1993年，北京三環(huán)路才剛修成，那時四環(huán)路之外還算是城外，當(dāng)時人口為1000多萬，但是如今北京已建成六環(huán)路了，全市人口更已增至2000萬以上。近十年來北京城市規(guī)模擴(kuò)張了數(shù)十倍，而這種擴(kuò)張更多是通過政府的行政手段進(jìn)行的。

北京是如此，全國許多地方也是如此。

可以說，隨著十幾年來國內(nèi)各城市數(shù)十倍的擴(kuò)張，中國的GDP快速增長，一部分城市居民住房條件有所改善了，城市化率也提高了。但城市化中最為實質(zhì)性的問題，比如城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間、大城市與中小城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距卻非但沒有縮小，反而在擴(kuò)大。中國城市化率提高，也只是統(tǒng)計意義的上升，而非實質(zhì)意義的改善：城市化率與城市人口戶籍率相差17%。事實上，前十多年的城市化，更多是把農(nóng)民排斥在城市之外的城市化，是城市的房地產(chǎn)化。這種城市化無疑是不可持續(xù)的。所以，新一屆政府現(xiàn)在提出的新型城鎮(zhèn)化是與前十年的城市化是大不同的，而不同的城鎮(zhèn)化，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長路徑上的巨大差距。因為，農(nóng)民進(jìn)城或市民化，不是有了一個規(guī)劃或政策就可解決問題的，而是意味著要對現(xiàn)有的土地、戶籍、城市養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等制度實行重大改革，經(jīng)濟(jì)增長路徑要有重大調(diào)整。

目前，無論是政府職能部門還是地方政府，對中央提出的新型城鎮(zhèn)化的理解還有不小距離，尤其在諸如土地、戶籍、社會、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列綜合配套改革措施的設(shè)計上。各地方政府部門所理解的城鎮(zhèn)化，是先有城鎮(zhèn)化發(fā)展大綱，然后依據(jù)這個大綱來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。試想，如果中國的新型城鎮(zhèn)化仍然還以政府計劃的方式來推行，又豈能走出新路？

正因為當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化不是市場經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的結(jié)果，而由政府部門設(shè)計而成，所以各地方政府總把城鎮(zhèn)化視為加大投資力度的機(jī)會，視為現(xiàn)有城市快速擴(kuò)張的“造城運動”，并想方設(shè)法通過這種城鎮(zhèn)化來刺激當(dāng)?shù)谿DP快速增長。據(jù)悉，浙江、廣東、山西、四川、貴州、江西、廣西、陝西八省近期列出的投資計劃總額超過20萬億。而國家發(fā)改委、工信部及農(nóng)業(yè)部等部門的主管官員，近期也紛紛接到一些地方政府邀請調(diào)研項目，希望獲得更多土地進(jìn)而進(jìn)行更快的城市擴(kuò)張。還有，最近中部四省包括湖北、湖南、江西及安徽爭取成為城鎮(zhèn)化試點，上述四省已聯(lián)合向國務(wù)院上報《加快推進(jìn)長江中游城市群一體化發(fā)展的請求》，目標(biāo)就是“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

更嚴(yán)重的是，不僅一些地方政府把當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化看成快速擴(kuò)張城市及增強(qiáng)地方投資力度的機(jī)遇，而且不少研究人員也把城鎮(zhèn)化看成城市投資快速增長及住房巨大潛在需求增加。比如有人就在估算，未來農(nóng)民進(jìn)城可增加城市固定投資40萬億；也有人估計由于中國大城市早已經(jīng)人口飽和，中國的城鎮(zhèn)化更應(yīng)該讓農(nóng)民聚集靠近農(nóng)村的小城鎮(zhèn)。在這些錯誤的發(fā)展思路下的城鎮(zhèn)化，只會重走前十年“房地產(chǎn)化”的老路，一旦中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性大調(diào)整，這種房地產(chǎn)化為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化所隱含的所有問題與風(fēng)險都會暴露出來，中國經(jīng)濟(jì)就很可能面對巨大危機(jī)及嚴(yán)重衰退的風(fēng)險。

可見，當(dāng)前對城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的爭議，其實也是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展路向之爭，所以萬萬不可小視。再清楚不過，要使中國新型城鎮(zhèn)化擺脫過往的路徑依賴走上健康發(fā)展之路，非得盡快從理論上正本清源不可。

為此，筆者認(rèn)為，當(dāng)下最為重要、最為緊迫的，是在確立新型城鎮(zhèn)化宗旨及核心的基礎(chǔ)上，全面梳理城鎮(zhèn)化發(fā)展的觀念與經(jīng)濟(jì)政策。先要牢固地樹立起一種新理念，健康發(fā)展的城鎮(zhèn)化，更多是通過市場方式來推行，而不是建立在政府的計劃經(jīng)濟(jì)思維上的。政府要做的，不是以計劃思維的方式先制定城鎮(zhèn)化的規(guī)劃方案，而是先確立一系列關(guān)于城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的法律與制度，并著手對現(xiàn)有的許多不合理的法律制度進(jìn)行重大改革，為以市場方式來推動中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程掃清障礙。完成了這一步，建設(shè)農(nóng)民市民化的中國新型城鎮(zhèn)化才有了制度條件。

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