放手探索多種城鎮(zhèn)化模式

管清友

最近到西部幾個省市調(diào)研城鎮(zhèn)化問題，感觸良多。

新型城鎮(zhèn)化是新四化（新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）的核心，一化托三化，是個重大機遇。對中國，是擴大內(nèi)需的最大潛力；對世界，這提供了龐大的市場。新型城鎮(zhèn)化更是個改革命題，可通過制度創(chuàng)新、體制改革打破束縛發(fā)展的條條框框，進一步增強經(jīng)濟內(nèi)生動力，激發(fā)民間投資活力，促進社會公平正義，改善民生。新型城鎮(zhèn)化是一個開放命題，意味著中國向世界更加開放，國內(nèi)不同區(qū)域之間更加開放，國內(nèi)統(tǒng)一大市場更加完善。新型城鎮(zhèn)化與中國夢是一致的，不是割裂的，這一點殊為重要。要實現(xiàn)國家富強、民族復(fù)興、人民幸福和社會和諧的中國夢，全面建成小康社會，新型城鎮(zhèn)化是一條重要路徑，是實現(xiàn)中國夢的重要基礎(chǔ)。

歐美的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了兩三百年時間。中國的情況有所不同，城鎮(zhèn)化往往被當(dāng)作促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，并以此來推動現(xiàn)代化進程。因此，在中國，城鎮(zhèn)化既可能是一種結(jié)果，也可能是一個過程。我們沒有必要拘泥于“結(jié)果論”來看待中國的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化“新”在三個方面：更加強調(diào)以人為本，償還歷史欠賬和反哺農(nóng)民至關(guān)重要，更加強調(diào)發(fā)揮市場的作用，更加強調(diào)制度創(chuàng)新，遇山開路，遇水架橋。新型城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟體制改革的總抓手。改革的核心是簡政放權(quán)，放松管制，制度創(chuàng)新。簡政放權(quán)，短期可以穩(wěn)增長，長期可以調(diào)結(jié)構(gòu)。改革會形成預(yù)期，塑造經(jīng)濟內(nèi)生動力，激發(fā)民間投資活力。

地方政府對推動改革在態(tài)度上是積極的，在行動上是支持的。國務(wù)院推動審批權(quán)下放，調(diào)整宏觀管理思路，容忍經(jīng)濟下行倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整，不搞政府性投資刺激，改善對社會組織的管理，地方政府持歡迎態(tài)度，認為改革的春天已經(jīng)來了，改革步子不是快了，而是慢了。今后十年十分關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計固然重要，但是頂層設(shè)計也要與地方實踐相結(jié)合，特別是要尊重群眾的首創(chuàng)精神。中央設(shè)定原則、方向、標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)本地區(qū)的實際情況，允許地方政府先行先試，探索城鎮(zhèn)化的具體模式。

在土地確權(quán)和交易、土地資源使用、戶籍管理、國有資本管理和使用等方面，一些地區(qū)已經(jīng)走出了很有特色的路子。例如，陜南在推行城鎮(zhèn)化的過程中引入市場機制解決避災(zāi)、扶貧和生態(tài)保護等問題，是生態(tài)脆弱和貧困地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有益嘗試。陜西省地方國有企業(yè)拿出部分資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障房建設(shè)，是國有資產(chǎn)收益服務(wù)于本地經(jīng)濟發(fā)展的一種新模式。成都的土地指標(biāo)交易也很有創(chuàng)新，在堅持土地公有和政府壟斷土地一級市場的前提下，實現(xiàn)土地“占補平衡”，實現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例。家庭農(nóng)場已在各地出現(xiàn)很多形式，一些鄉(xiāng)村的“能人”搞適度規(guī)模經(jīng)營，資本下鄉(xiāng)，有聲有色。

簡政放權(quán)出活力。對一些領(lǐng)域的管制，既沒有必要，也增加交易成本。有些部門幾個人管一大攤子，不可能管好。有些領(lǐng)域的管理部門幾十個，交易成本太高。放松對投資項目審批、低空空域通航、教育醫(yī)療金融信息等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的管制，就是釋放產(chǎn)業(yè)活力，吸引社會資本進入。目前省一級政府已在研究下放審批權(quán)的具體措施，但如何放，放到哪一級，還需要具體問題具體分析。放是主流，但也要避免以往出現(xiàn)的“一放就亂”。

中國是個大國，規(guī)模本身既是優(yōu)勢，也是劣勢。所以，在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上，還應(yīng)多發(fā)揮地方的積極性，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的多中心治理。因此，改變對土地財政的依賴，需要進一步理順中央和地方財稅關(guān)系。調(diào)整分稅制，實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的匹配，還需要給地方政府更大財權(quán)，中央財政兜底基本的民生安全網(wǎng)，各地在此基礎(chǔ)上提高民生保障水平。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來旺盛的產(chǎn)業(yè)和基建投資需求。有人認為要遏制地方的投資沖動，這種看法，筆者以為要理性看待。投資需求客觀存在，且空間很大，不是不要投資，而是要用可持續(xù)的辦法。地方債務(wù)的核心不是債務(wù)本身，而是可持續(xù)性。中央監(jiān)管部門需要堅守住這條底線。筆者一再強調(diào)，不要以京、滬、深的眼光去看待中西部地區(qū)，看待農(nóng)村，廣袤的中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然需要大幅提升。

當(dāng)然，地方政府激烈競爭所帶來的負面作用需要引起警惕。地方政府之間的競爭是中國經(jīng)濟發(fā)展的一種特有現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在城市之間。這種“浪費型競爭”，既帶動了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，也催生了大量的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)、重復(fù)建設(shè)問題。如果不盡快改變地方官員的政績考核體系，招商引資上項目，跑“部”前進，各顯神通的局面就還會持續(xù)下去。城市之間，應(yīng)該更多通過投資環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境來競爭。目前，各地軟環(huán)境的競爭太軟，主要還是產(chǎn)業(yè)、園區(qū)等硬環(huán)境的競爭。一些地區(qū)以推動新型城鎮(zhèn)化為名，只鋪攤子，沒有公共服務(wù)，只做面子工程，不做里子建設(shè)，這是需要高度關(guān)注和著力避免的。

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