解剖城市病：不全怪城市化 管理落后是病根

每經(jīng)記者  宛霞

        本月23日，《廣州中心城區(qū)緩解交通擁堵方案（征求意見稿）》正式公布，廣州市交委一口氣推出了交通治堵30招。

        北京市的治堵方案剛“拉開帷幕”，廣州治堵方案就迫不及待“臺(tái)下候場(chǎng)”，還沒“進(jìn)入彩排環(huán)節(jié)”的還有不少大中城市。深圳市交通部門“放出風(fēng)聲”：深圳汽車密度躍居全國(guó)第一，治堵迫在眉睫。

        城市的擁堵不堪只是城市病的一個(gè)側(cè)面。治堵方案出臺(tái)后，北京又出臺(tái)了一系列調(diào)控人口指標(biāo)的方案，對(duì)流動(dòng)人口加緊了管理。

        看來，中國(guó)的城市化道路面臨種種難題，城市病進(jìn)入集中爆發(fā)期。我們不禁反思，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，我們的城市化應(yīng)該選擇什么樣的道路？如何避免與防范城市化中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？

不因城市病否定城市化

        NBD：根據(jù)社科院發(fā)布的2010年《城市藍(lán)皮書》，截至2009年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為46.6%，十年間提高了10.4%，不論是年凈增量還是城鎮(zhèn)人口總量，都已長(zhǎng)期處于世界第一。您怎么評(píng)價(jià)這種速度？

        周天勇：按照世界銀行和聯(lián)合國(guó)發(fā)布的報(bào)告，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其城市化水平高度正相關(guān)。按照這個(gè)理論，中國(guó)的城市化率應(yīng)該越高越好。

        改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)強(qiáng)勁動(dòng)力是人口和勞動(dòng)力不斷從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。但是，城市化道路怎么走，在實(shí)踐中我們累積了嚴(yán)重的問題。實(shí)際上，城市病等問題的產(chǎn)生，是因?yàn)槌鞘泄芾頉]有跟上，它是城市化過程中帶來的代價(jià)，我們不能因?yàn)槌霈F(xiàn)負(fù)面影響就限制城市化。

        有一種說法是“農(nóng)民工進(jìn)城是一種人為的城市化，因?yàn)樯钏讲]達(dá)到這個(gè)程度”。我想說的是，人往城里走，誰也攔不住，人口是自然流動(dòng)的。難道要先實(shí)現(xiàn)城市化再進(jìn)城？我國(guó)的問題是城市化滯后而不是超前，與工業(yè)化超前不相適應(yīng)。我國(guó)人均GDP都4000多美元了，但很多人在城里是沒有住房的。

        說到土地，其實(shí)農(nóng)村用地比較多。30年來，村莊擴(kuò)大戰(zhàn)略占了兩億畝地，城市才用掉了5000萬畝，但向城市轉(zhuǎn)移了4億多人口。很多人認(rèn)為是城市擴(kuò)大把地用掉了，實(shí)際上是農(nóng)村用地很分散，一個(gè)院子就能占將近半畝地，但在城里，三四戶人家才占半畝地。這種城市病不是城市化造成的。

        楊重光：確實(shí)存在問題。讓我感到遺憾的是，北京在城市化進(jìn)程中的認(rèn)識(shí)晚了一點(diǎn)，事實(shí)上北京的“十五”規(guī)劃已經(jīng)提到控制人口，但一直沒有實(shí)施，如果能在那時(shí)候動(dòng)手，時(shí)間上比較合適。

        城市的發(fā)展關(guān)鍵是人和資源。我一直認(rèn)為，北京的人口需要合理規(guī)劃，不能無序發(fā)展，任其膨脹。人需要有空間，城市對(duì)人口的容納有限度，而北京之前沒有控制住。

        另一方面，很多地區(qū)的城市化發(fā)展規(guī)劃  “自上而下”，征收了農(nóng)民土地，但中小城市吸納農(nóng)民的吸引力不夠，大城市的接納能力又不足。應(yīng)該說，城市化沒有錯(cuò)，但我們不能盲目追求高城市化率和發(fā)展速度。我國(guó)城市化得到普遍推進(jìn)，但不能忽視各地在推進(jìn)過程中的地區(qū)差異。

        我注意到，最近重慶新提出了很多提法，但相對(duì)來說是歷史上的傳統(tǒng)提法，概念上沒有創(chuàng)新，而浙江、廣東等地的提法相對(duì)新一些，措施也很新。

        最后我要說，春運(yùn)的運(yùn)力緊張和大城市地鐵的擁擠，不能全怪交通運(yùn)輸部門。運(yùn)能的設(shè)計(jì)不能完全按照最高峰流量進(jìn)行設(shè)置，這會(huì)在非高峰時(shí)間造成極大浪費(fèi)，還是應(yīng)該從更高層次對(duì)城市化發(fā)展進(jìn)行通盤規(guī)劃。

城市化重速度更應(yīng)重質(zhì)量

        NBD：目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)80%的貢獻(xiàn)來源于城鎮(zhèn)，應(yīng)該說在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，確實(shí)有部分農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變成了城市社會(huì)，但為數(shù)較少，導(dǎo)致大量人口在大中型城市集中。中國(guó)城市化應(yīng)該注意什么呢？

        楊重光：北京就業(yè)條件優(yōu)越性明顯，但另一方面交通擁擠、環(huán)境惡化，特別是水資源越來越緊張。我觀察到，北京在這方面越來越像紐約，盡管有行政手段配合，但實(shí)際上還是多選擇運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段控制人口。

        首先，北京的地價(jià)房?jī)r(jià)非常高，這本身就是一種控制的經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)人口向房?jī)r(jià)低的城市流動(dòng)，促使城市之間資源平衡。其次，因?yàn)樗Y源短缺，北京水價(jià)也明顯高于其他城市，消費(fèi)品價(jià)格也高于其他城市，北京的生活成本更高，也是一種合理引導(dǎo)。

        應(yīng)該說，城市化的質(zhì)量比速度更重要。我們的城市化有誤區(qū)，往往把城市化理解成大城市化。城市化是農(nóng)民進(jìn)入城市，就地融入城市生活，不是要求農(nóng)民工大量進(jìn)城才是城市化。城市化內(nèi)涵包括城市的發(fā)展、城鎮(zhèn)的發(fā)展、中等城市的發(fā)展，這才是城市化的初衷。如果城市人口增加了，城市化水平提高了，但城市的經(jīng)濟(jì)效益減退了，居民生活的質(zhì)量仍不高，就只是表面的城市化。

        周天勇：是的。城市化的緩慢也是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。例如英國(guó)、德國(guó)的人口密度比我們大，工業(yè)也比中國(guó)發(fā)達(dá)得多，但他們的生態(tài)環(huán)境依然不錯(cuò)。

公平才能實(shí)現(xiàn)真正城市化

        NBD：城市應(yīng)該如何理性制定發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)？

        周天勇：歷史上我國(guó)曾采取城鄉(xiāng)分割的辦法限制了人口流動(dòng)。在改革開放后的30年里，最初的10年對(duì)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移仍然實(shí)行的是限制政策；中間10年，政府開始認(rèn)識(shí)到農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的重要性，但還是猶豫的；后10年，政府才想開這個(gè)事，清理了農(nóng)民進(jìn)城的種種限制，但仍不徹底。

        比如，人口的戶籍始終沒有放開，臨時(shí)居住證制度沒法保證進(jìn)入城市的農(nóng)民工享受到城市教育、衛(wèi)生、社保、低保等公共服務(wù)。

        需要強(qiáng)調(diào)的是，人口流動(dòng)是縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑，阻礙人口流動(dòng)的結(jié)果，是使城鄉(xiāng)、地區(qū)、居民之間的發(fā)展和收入差距越來越大。

        中國(guó)未來城市化道路應(yīng)該在保證進(jìn)城人口“進(jìn)得來”后，還要“留得下”。在城市工作和居住達(dá)到法定時(shí)間的人口，能享受同一城市均等的公共服務(wù)，不得有身份的制度性歧視。政府要在城鎮(zhèn)中保證進(jìn)入城市的農(nóng)村人口在農(nóng)村的資產(chǎn)有較完善的退出機(jī)制，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的人口擁有體面的家庭、能夠團(tuán)聚的安居住房。

        楊重光：有一個(gè)關(guān)鍵問題是，二三級(jí)城市的優(yōu)越性沒有得到很好的發(fā)揮。首先應(yīng)該有一個(gè)總體的投資戰(zhàn)略，把投資從大城市轉(zhuǎn)向大城市周圍和中小城市，改變中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)設(shè)施、就業(yè)崗位設(shè)置落后的問題。

        另外，現(xiàn)在對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的支持力度也不夠。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，中小企業(yè)和中小城市發(fā)展有關(guān)。中小企業(yè)發(fā)展不好，勞動(dòng)力就轉(zhuǎn)移到了大城市。

        再者，地區(qū)發(fā)展不均衡。東快西慢，西部地區(qū)勞動(dòng)力向沿海地區(qū)移動(dòng)，甚至東部地區(qū)的農(nóng)村就業(yè)情況都比西部好得多。

        什么是市民，什么是農(nóng)民？無論戶籍是什么，如果能將農(nóng)村的醫(yī)保社保整體提高到城市水平，那么農(nóng)村戶口就不必進(jìn)入城市戶籍。差別在于兩者社保程度不同，界限清楚，鴻溝明顯。只有把這個(gè)鴻溝填掉，公共福利平等化了，大部分問題就解決了。

        結(jié)束語：城市首先是人的聚合體，城市也是全體市民的城市，城市當(dāng)服務(wù)于市民的幸福。我們追求城市化的高速度，也希望讓人民生活得更幸福。

對(duì)話嘉賓

楊重光  中國(guó)社科院研究員、

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

周天勇  中央黨校校委研究室

副主任



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