每經(jīng)熱評丨經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離 以都市圈改革增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力

每經(jīng)特約評論員 陳憲

“加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力”是中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的2025年九項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，積極培育新的增長極”。筆者認(rèn)為，在城市集群、區(qū)域集群的發(fā)展背景下，新的增長極將不再是單個城市，而是能夠顯著提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢、創(chuàng)新能力以及輻射帶動作用的都市圈。

2019年初，國家發(fā)展改革委發(fā)布了我國首個關(guān)于都市圈規(guī)劃建設(shè)的文件——《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》。該文件指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。這個定義不僅與國際和國內(nèi)的城市研究成果一致，還反映了我國城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演化的實(shí)際情況。

這一定義強(qiáng)調(diào)，都市圈的空間范圍與通勤圈密切相關(guān)，而與行政區(qū)劃沒有直接關(guān)系。“職住平衡”理論為城市從中心城區(qū)到都市圈的演化提供了理論依據(jù)。隨著城市的發(fā)展，中心城區(qū)逐漸變得“人滿為患”，郊區(qū)及周邊新城鎮(zhèn)逐步興起，提供更多的居住空間。為了縮短通勤時間，軌道交通迅速發(fā)展。如今，都市圈范圍內(nèi)的城市通過軌道交通（如地鐵、輕軌、城際鐵路）緊密相連，形成了“軌道上的城市”格局。隨著軌道交通技術(shù)的進(jìn)步，1小時通勤圈的范圍也將不斷擴(kuò)大。

由于歷史和體制原因，中國的城市通常具有嚴(yán)格的行政區(qū)劃，城市作為行政區(qū)劃單位，實(shí)行統(tǒng)一的行政管理體制。這一體制具有其獨(dú)特的優(yōu)勢，尤其是在應(yīng)對突發(fā)事件時尤為重要。然而，從城市功能和發(fā)展角度來看，城市的第一屬性應(yīng)是經(jīng)濟(jì)和社會功能單元，行政區(qū)劃管理應(yīng)服務(wù)于這一功能。換句話說，都市圈并非若干行政區(qū)劃的簡單疊加，而是在更廣泛的區(qū)域協(xié)調(diào)和創(chuàng)新框架下，推動制度改革、優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和治理。

都市圈以中心城市為核心，逐步與相鄰城市實(shí)現(xiàn)一體化、同城化。中心城市和周邊城市依舊存在行政區(qū)劃上的區(qū)分，但都市圈作為一個經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，其本質(zhì)上不依賴于行政區(qū)劃的簡單疊加，而是具有獨(dú)特的空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)律。近年來，國家發(fā)展改革委已批復(fù)十四個都市圈的發(fā)展規(guī)劃，都市圈正逐步成為我國城市區(qū)域規(guī)劃建設(shè)的主要空間形態(tài)與經(jīng)濟(jì)增長極。

2021年10月，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布，提出“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”的構(gòu)想。這是中央政府首次在規(guī)劃文件中明確提出經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間關(guān)系的改革，并就經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍的適度分離作出了具體要求。例如，《綱要》中指出，“允許能源、電信、醫(yī)療等行業(yè)有序提供跨行政區(qū)服務(wù)”。城市向經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的演化，必然使都市圈成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，推動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會生活的協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，體現(xiàn)了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革指導(dǎo)思想。這一改革為都市圈的建設(shè)提供了理論和實(shí)踐支持。都市圈打破了行政區(qū)劃限制，跨區(qū)域發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的產(chǎn)物，體現(xiàn)了自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的協(xié)調(diào)融合。都市圈的構(gòu)建不僅是大城市和中心城市演化的過程，也涉及將大城市與周邊城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合，形成一個多中心圈層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會功能區(qū)。

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革具有深遠(yuǎn)的意義。

首先，這有助于優(yōu)化城市和區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，國家發(fā)展改革委已批復(fù)多個省會（計劃單列市）都市圈的規(guī)劃，但許多省會城市及計劃單列市面臨空間結(jié)構(gòu)不合理的問題，影響了其發(fā)展?jié)摿ΑＭㄟ^都市圈規(guī)劃建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提升，能夠?qū)崿F(xiàn)資源要素的自由流動，為全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)打下基礎(chǔ)。

其次，都市圈有助于形成若干戰(zhàn)略性空間布局，推動高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群形成。京津冀、長三角、大灣區(qū)和成渝等都市圈正在成為我國科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的策源地，成為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的重要載體。

再者，都市圈有助于推動基本公共服務(wù)和社會保障的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性和整體提升，產(chǎn)生區(qū)域乃至全國的共同富裕示范效應(yīng)。

最后，都市圈的建設(shè)促進(jìn)了自然生態(tài)和社會生態(tài)的協(xié)同治理。在新時代社會治理和生態(tài)治理的背景下，跨行政區(qū)劃的治理模式成為提升社會和自然環(huán)境管理效能的關(guān)鍵。都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展為社會生態(tài)、自然生態(tài)的雙重治理提供了有力支持。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，中國發(fā)展研究院和深圳行業(yè)研究院研究員）