“七山一水二分田”，這個(gè)缺地的省份，是怎么富起來(lái)的？

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美 孫志成    

立志于建設(shè)全球先進(jìn)制造業(yè)基地的浙江，正開(kāi)足馬力。

最新數(shù)據(jù)顯示，浙江600余個(gè)投資10億元以上制造業(yè)重大項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)年度投資計(jì)劃超過(guò)100%，進(jìn)度快于預(yù)期。今年前10個(gè)月，浙江制造業(yè)投資增長(zhǎng)16.2%，比全國(guó)平均高6.5個(gè)百分點(diǎn)，比浙江省固定資產(chǎn)投資高6.1個(gè)百分點(diǎn)，成為投資增長(zhǎng)的主要拉動(dòng)力。

制造業(yè)是經(jīng)濟(jì)的基本盤(pán)，當(dāng)前各地都在發(fā)力提振制造業(yè)。不過(guò)，過(guò)去我國(guó)制造業(yè)走過(guò)了先上升后下降的歷程，如今想讓制造業(yè)重新上行，城市能夠給予的資源配置已不同往日。尤其是土地，對(duì)于大城市，此前“以地謀發(fā)展”的粗放模式已不再適用。

如何創(chuàng)新土地供應(yīng)與配置，提高土地利用效率，是各地制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與城市高質(zhì)量發(fā)展面臨的共同難題。

眾所周知，浙江是一個(gè)“七山一水二分田”的地方，其土地資源“拮據(jù)”問(wèn)題也更為典型。近年來(lái)，這個(gè)制造大省嘗試把存量工業(yè)土地當(dāng)作制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“新戰(zhàn)場(chǎng)”，能為我們帶來(lái)哪些啟示？

識(shí)別

浙江難得的“一水二分田”給了錢(qián)塘江入?？冢?chē)h(huán)繞著杭州、寧波、紹興、嘉興、舟山等重點(diǎn)城市。工業(yè)用地低效、閑置等問(wèn)題，主要由它們來(lái)應(yīng)對(duì)。

第一步是識(shí)別工業(yè)用地的開(kāi)發(fā)情況。

2013年，寧波對(duì)大榭開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行了一次摸排。調(diào)查結(jié)果顯示，開(kāi)發(fā)區(qū)存量工業(yè)用地存在著“供而未用、用而未盡、低效利用”的現(xiàn)象。

“供而未用”是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)給優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展的需要，預(yù)留了一些用地空間。

“用而未盡”是企業(yè)在“囤地”。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期項(xiàng)目少，只要有項(xiàng)目進(jìn)來(lái)需要多少土地就給多少，給企業(yè)劃出了大量土地，但企業(yè)因?yàn)楦鞣N原因并沒(méi)有繼續(xù)投建。當(dāng)時(shí)航拍發(fā)現(xiàn)，這類(lèi)“囤貨”占到開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地總量的10.1%。

“低效利用”則表現(xiàn)為產(chǎn)出水平不高，包括容積率、稅收、生產(chǎn)總值，都與開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)定的投資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。尤其是稅收收入，最新目標(biāo)設(shè)在“25萬(wàn)元/畝”，一些地塊實(shí)際稅收收入只達(dá)到2.55萬(wàn)元/畝的水平。

寧波在摸排時(shí)，還發(fā)現(xiàn)一個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)初期主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有明確，開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資也沒(méi)有注重綠色可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致一些初期落地的企業(yè)已經(jīng)不適配新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)或騰籠換鳥(niǎo)的新問(wèn)題。

這類(lèi)工業(yè)用地低效、閑置的問(wèn)題，同樣制約著杭州制造業(yè)的“二次創(chuàng)業(yè)”。

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杭州市第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，杭州2012年單位建設(shè)用地GDP只有27.86萬(wàn)元/畝，明顯低于南京（30萬(wàn)元/畝）、蘇州（33萬(wàn)元/畝）、無(wú)錫（35萬(wàn)元/畝）等城市；杭州2009年“批而未用”的土地達(dá)到9.75萬(wàn)畝，位居浙江第一，到2013年底全市實(shí)際“批而未供”的土地約21.5萬(wàn)畝。

閑置、低效的工業(yè)土地在浙江幾個(gè)重點(diǎn)工業(yè)城市普遍存在，當(dāng)?shù)孛襟w形容，“這很大程度上造成了一種‘虛胖’的假象”。

一邊是經(jīng)營(yíng)不善或因“圈地”造成土地長(zhǎng)期“沉睡”，一邊是用地緊張，好項(xiàng)目無(wú)法擴(kuò)產(chǎn)、落地，制造業(yè)轉(zhuǎn)型最大的短板和潛力都指向了工業(yè)用地。

盤(pán)活

想要邁向更高層次的制造業(yè)，浙江對(duì)“虛胖”的“癥結(jié)”宣戰(zhàn)——

鼓勵(lì)開(kāi)展低效利用建設(shè)用地“二次開(kāi)發(fā)”；鼓勵(lì)企業(yè)搬遷改造；鼓勵(lì)企業(yè)就地轉(zhuǎn)型升級(jí)；鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并重組；鼓勵(lì)各地“集中收儲(chǔ)”工業(yè)用地；鼓勵(lì)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移；鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”……

不過(guò)，僅憑一聲“鼓勵(lì)”是不能達(dá)到“盤(pán)活”的目的的，必須配套謀與略。

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2018年啟動(dòng)的“畝均論英雄”改革從“1.0”進(jìn)入到“3.0”時(shí)代，2019年發(fā)起的“新制造業(yè)計(jì)劃”在省、市、縣各級(jí)開(kāi)花，新一輪制造業(yè)“騰籠換鳥(niǎo)，鳳凰涅槃”攻堅(jiān)行動(dòng)的推行已有三年……自“十三五”以來(lái)，浙江相關(guān)政策的迭代與細(xì)化一直有條比較明確且專(zhuān)一的主線(xiàn)——盤(pán)活工業(yè)用地，提升“含金量”，破解制造業(yè)發(fā)展的空間瓶頸。

首先是提質(zhì)，“畝均論英雄”改革就是由此而來(lái)。浙江把“畝產(chǎn)”這個(gè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的詞匯化用到工業(yè)領(lǐng)域，作為工業(yè)土地利用效率的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。為此，浙江省還專(zhuān)門(mén)成立“畝產(chǎn)辦”，全稱(chēng)是：浙江省深化“畝均論英雄”改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

不再以規(guī)模為王，而是按照畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把企業(yè)評(píng)為ABCD四個(gè)檔次，評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)反過(guò)來(lái)影響地方政府給予企業(yè)要素配套的優(yōu)先等級(jí)。

杭州市余杭開(kāi)發(fā)區(qū)一位負(fù)責(zé)人曾在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)提到：區(qū)內(nèi)一家醫(yī)藥企業(yè)被評(píng)定為A檔，那么它第二年提出的供地需求會(huì)被優(yōu)先考慮和滿(mǎn)足。另外一家印刷行業(yè)企業(yè)被歸為D檔，當(dāng)評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)發(fā)布后，銀行和供應(yīng)商都上門(mén)去催還貸、還款。

“這就是反向倒逼。被列為D檔的企業(yè)，一般來(lái)說(shuō)，都是經(jīng)營(yíng)狀況不佳或者屬于落后產(chǎn)能需要淘汰的。有了這個(gè)綜合評(píng)價(jià)，市場(chǎng)就會(huì)有自己的反應(yīng)。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。要是整改后畝均稅收還達(dá)不到要求怎么辦？那就收回土地使用權(quán)。

以“畝產(chǎn)”論英雄的目的，就是讓低效企業(yè)改造提升的主動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)，讓吃得少、產(chǎn)蛋多、飛得遠(yuǎn)的“俊鳥(niǎo)”越來(lái)越多。

浙江省經(jīng)信廳公布的“畝均數(shù)據(jù)”顯示，從2018年到2021年，浙江全省規(guī)上工業(yè)畝均稅收從28萬(wàn)元/畝提升到32萬(wàn)元/畝；杭州規(guī)上工業(yè)畝均稅收從39.4萬(wàn)元/畝提升至54.4萬(wàn)元/畝，排名從第二變?yōu)榈谝?，超過(guò)寧波；寧波規(guī)上工業(yè)畝均稅收從43.2萬(wàn)元/畝提升至49.1萬(wàn)元/畝。

然后是保量。浙江像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)工業(yè)用地，為保障工業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

曾有部門(mén)做過(guò)測(cè)算，2017年，浙江每家企業(yè)的最大發(fā)展空間僅為384.5畝，自2013年以來(lái)持續(xù)排名全國(guó)末位，僅為上海的75.7%、廣東的72%、江蘇的60.8%、山東的40.3%，發(fā)展制造業(yè)的土地資源供給非常緊張。

不過(guò)土地資源稀缺的浙江，還是提出了“工業(yè)用地出讓比例不低于30%”。杭州的這30%，還不包括創(chuàng)新型的產(chǎn)業(yè)用地，新增工業(yè)用地都要實(shí)現(xiàn)100%“標(biāo)準(zhǔn)地”模式出讓。

空間

工業(yè)土地盤(pán)活、騰退之后，就給制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)留出了空間。至于哪些“金鳳凰”可以裝進(jìn)來(lái)，還是“畝產(chǎn)”說(shuō)了算。

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從去年開(kāi)始，浙江開(kāi)始試行工業(yè)用地市場(chǎng)化配置。以杭州方案為例，全市工業(yè)用地分三類(lèi)，招商引資保障類(lèi)、扶持做大做強(qiáng)類(lèi)用傳統(tǒng)的協(xié)議掛牌供地，市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)就采取“控地價(jià)、競(jìng)貢獻(xiàn)”的出讓方式——即地價(jià)控制在一定區(qū)間，當(dāng)?shù)貎r(jià)達(dá)到上限時(shí)，轉(zhuǎn)為競(jìng)畝均年稅收，畝均年稅收大者，競(jìng)得土地。

整體來(lái)看，浙江關(guān)于工業(yè)用地的改革，強(qiáng)調(diào)提高土地使用效率、關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，讓有限的土地發(fā)揮更大的價(jià)值。經(jīng)過(guò)近十年的推動(dòng)，一些成效開(kāi)始顯現(xiàn)。

2020年，嘉興平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)依托連片低效企業(yè)騰退，撬動(dòng)了周邊整村、整組及零星企業(yè)1000余畝存量建設(shè)用地的盤(pán)活開(kāi)發(fā)，重新吸引航天八院商用航天產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目落地，投資150億元。項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后，年產(chǎn)值將超200億元。

紹興市越城區(qū)通過(guò)梯次清退印染化工產(chǎn)業(yè)，目前越城區(qū)已在騰出的空間里，布局了集成電路產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。

2021年，浙江省工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入首次突破10萬(wàn)億元，規(guī)上工業(yè)增加值邁上2萬(wàn)億元新臺(tái)階。諸多進(jìn)展背后，工業(yè)用地的改革應(yīng)該被記上一功。

眼下，眾多城市正在謀求提升制造業(yè)比重、轉(zhuǎn)型高端制造業(yè)。而浙江過(guò)去以及現(xiàn)在一直在嘗試解決的空間儲(chǔ)量不多、結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、開(kāi)發(fā)成本較高、低效工業(yè)用地較多等問(wèn)題，也成了各地制造業(yè)發(fā)展普遍會(huì)遇到的“攔路虎”。

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城叔注意到，一些省市也開(kāi)始從工業(yè)用地方面尋求破題。

2021年安徽、陜西等省開(kāi)始推進(jìn)“畝均論英雄”改革，開(kāi)展工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)，提升土地“含金量”。“標(biāo)準(zhǔn)地”的出讓改革也在山西、江西、山東、四川等省推廣開(kāi)來(lái)，企業(yè)拿地前就能知曉地塊使用要求和標(biāo)準(zhǔn)，從拿地到開(kāi)工全流程耗時(shí)大大縮短，同時(shí)，建成投產(chǎn)后若未達(dá)到要求的企業(yè)，則會(huì)被要求退出。

不過(guò)，不同城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與客觀條件層次不齊，沒(méi)有最好的新型工業(yè)用地政策，只有最適合的新型工業(yè)用地政策。在建設(shè)全球先進(jìn)制造業(yè)基地過(guò)程中，浙江以工業(yè)用地配置促結(jié)構(gòu)改革的探索也還在繼續(xù)。

在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英看來(lái)，提高土地配置效率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的意義，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增加土地?cái)?shù)量拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。土地供應(yīng)與配置方式如何因應(yīng)這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段變化，是“十四五”土地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重大問(wèn)題。

記者|吳林靜

編輯|劉艷美 孫志成 杜恒峰

校對(duì)|何小桃

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