每經(jīng)熱評丨讓行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道

每經(jīng)特約評論員 魯子舜

據(jù)報(bào)道，行政復(fù)議法修訂草案日前提請十三屆全國人大常委會第三十七次會議審議。修訂草案擴(kuò)大了行政復(fù)議受案范圍，強(qiáng)化行政復(fù)議吸納和化解行政爭議的能力，旨在將行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道。

行政復(fù)議是以行政機(jī)關(guān)上下級之間的層級監(jiān)督為基礎(chǔ)，由行政機(jī)關(guān)對行政爭議進(jìn)行審查從而化解行政爭議的法律制度。這一制度建立30多年來，在化解行政爭議，保護(hù)公民、法人、其他組織合法權(quán)益方面發(fā)揮了非常重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，行政復(fù)議受案量不斷增加，現(xiàn)在每年全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的案件已達(dá)20萬件左右。

不過，從實(shí)踐中看，行政復(fù)議制度雖有30多年實(shí)踐，但在化解行政爭議方面，卻依然面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。我國每年行政爭議數(shù)以億計(jì)，源于行政糾紛的信訪案件少說也有幾百萬件，但行政復(fù)議年受理案件數(shù)量卻只有20萬件左右，多數(shù)基層行政復(fù)議機(jī)關(guān)受案量都遠(yuǎn)少于同級法院和信訪機(jī)構(gòu)。而在國外不少國家，行政復(fù)議制度基本上能夠化解大多數(shù)的行政爭議。

我國行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，與法律中的制度設(shè)計(jì)不科學(xué)密切相關(guān)。長期以來，由于法律不夠健全，各地行政復(fù)議機(jī)構(gòu)能力建設(shè)沒有受到足夠重視，行政復(fù)議從業(yè)人員素質(zhì)不高，行政復(fù)議程序不完善不科學(xué)，行政復(fù)議決定的公信力也不高，因而，在修改行政復(fù)議法時(shí)，必須正視這些問題，對相關(guān)制度作出完善。

首先是要對行政復(fù)議制度科學(xué)定位。行政復(fù)議的優(yōu)勢是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督，方便、快捷而且具有專業(yè)性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接撤銷、變更錯(cuò)誤的行政行為，從而方便快捷地維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。但當(dāng)前行政復(fù)議實(shí)踐中，各地行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的時(shí)間與法院行政訴訟相比，往往沒有太大優(yōu)勢，而行政復(fù)議工作人員不僅沒有體現(xiàn)出行政專業(yè)性，法治素養(yǎng)和獨(dú)立性往往又不如法官，這是行政復(fù)議不“受寵”的重要原因。因此，在行政復(fù)議法修改時(shí)，必須突出行政復(fù)議審查的快速、便捷性，同時(shí)，又要強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議工作的相對獨(dú)立性。

考慮到行政管理的專業(yè)性和復(fù)雜性，法律修改時(shí)還要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，使參與某一具體案件的行政復(fù)議人員能體現(xiàn)出“行政管理專業(yè)性”，要選聘專業(yè)人員和熟悉具體業(yè)務(wù)的人員參與行政復(fù)議案件的調(diào)查審查，避免“外行審查內(nèi)行”。比如，在審查消防安全方面的爭議時(shí)，如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職人員都不熟悉消防業(yè)務(wù)，原則上應(yīng)當(dāng)聘請一至兩位熟悉業(yè)務(wù)的專業(yè)人士參與，從而使行政復(fù)議決定能體現(xiàn)專業(yè)性。單純讓行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員去辦理專業(yè)性行政復(fù)議案件，難以避免“外行審查內(nèi)行”，也無法提升行政復(fù)議水平。

其次，要對行政復(fù)議程序進(jìn)行完善。這其中首要的是要改變傳統(tǒng)的“書面審理為原則”的模式，修改為“當(dāng)面聽證調(diào)查為原則”，讓各方當(dāng)事人、行政糾紛相關(guān)人等坐在一起進(jìn)行陳述辯論，既可以全面調(diào)查，也可以進(jìn)行辯論，還可以進(jìn)行協(xié)商，從而提高糾紛解決效率和質(zhì)量。同時(shí)，為了打消行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，要堅(jiān)持行政復(fù)議公開原則，行政復(fù)議案件審理聽證原則上可以旁聽，行政復(fù)議決定書原則上向社會公開?？紤]到行政糾紛的復(fù)雜性、多樣性，行政復(fù)議調(diào)查審查過程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，如果行政爭議雙方能夠達(dá)成一致，就可以結(jié)束行政復(fù)議程序。

再次，行政復(fù)議的優(yōu)勢是能夠“案結(jié)事了”，也能夠?qū)崿F(xiàn)層級監(jiān)督。因此，在行政復(fù)議完成調(diào)查、聽證等程序后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)“和稀泥”，對于行政行為中的問題，應(yīng)當(dāng)清晰指出，對于應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷的，原則上應(yīng)當(dāng)直接改變或撤銷。對于具有典型性的案例，還應(yīng)當(dāng)舉一反三，推動相關(guān)問題的全面整改。行政復(fù)議的審查，不僅要審查行政行為的合法性，也要審查合理性。

從理論上講，行政復(fù)議的制度優(yōu)勢是專業(yè)性強(qiáng)、高效便民，從這次提請審議的草案來看，修訂草案距這一目標(biāo)還有一些差距，從制度設(shè)計(jì)上看，行政復(fù)議的專業(yè)性、高效性仍然沒有能夠充分體現(xiàn)，行政復(fù)議的公信力仍然缺乏保障。因此，期待立法者能夠深入調(diào)研，廣泛聽取各方意見，不斷推動行政復(fù)議制度完善，使行政復(fù)議真正成為解決行政糾紛的主渠道。