上海財(cái)大常務(wù)副校長(zhǎng)徐飛、上海財(cái)大博士辛格：城市更新激活城市發(fā)展動(dòng)力 增強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體競(jìng)爭(zhēng)力

每經(jīng)記者 趙博淵    

近年來(lái)，作為一項(xiàng)全國(guó)性行動(dòng)，城市更新正在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各城市火熱開(kāi)展，眾多城市更新項(xiàng)目的實(shí)施切實(shí)改善了民生，不斷提升城市宜居水平，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

當(dāng)下城市更新的趨勢(shì)如何？將發(fā)揮哪些作用？對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展又具有怎樣的意義？就這些備受關(guān)注的城市更新熱點(diǎn)話題，每日經(jīng)濟(jì)新聞日前與上海財(cái)經(jīng)大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)徐飛教授、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院辛格博士展開(kāi)對(duì)話。

在采訪中，徐飛和辛格一致認(rèn)為，城市更新是推動(dòng)我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，已成為我國(guó)城市發(fā)展的新常態(tài)，而城市更新在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的全面展開(kāi)，不僅激活了城市發(fā)展動(dòng)力，也將持續(xù)增強(qiáng)區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

徐飛

辛格

我國(guó)城市更新的趨勢(shì)與特征

當(dāng)下中國(guó)，城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高速增長(zhǎng)之后的關(guān)鍵期。從原先偏重城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長(zhǎng)、土地非農(nóng)化利用與城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張向更加注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量和現(xiàn)代化內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是中國(guó)式現(xiàn)代化新道路探索的重大成就和重要經(jīng)驗(yàn)。作為新型城鎮(zhèn)化的重要舉措之一，城市更新行動(dòng)正在我國(guó)漸次展開(kāi)，它具有怎樣的趨勢(shì)和特征？

截至2021年底，全國(guó)共有411個(gè)城市開(kāi)展了2.3萬(wàn)個(gè)城市更新項(xiàng)目，制定的相關(guān)條例、管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)超過(guò)200個(gè)。在徐飛看來(lái)，城市更新在我國(guó)存在明顯的城市群特征，大體上以京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)和成渝地區(qū)四大區(qū)域?yàn)榇?。從政府角色?lái)看，大灣區(qū)的市場(chǎng)在城市更新中具有較高的主動(dòng)性，政府起輔助和監(jiān)管作用，而其他三個(gè)區(qū)域的政府則在城市更新中起主導(dǎo)作用。其中京津冀在政府領(lǐng)導(dǎo)下鼓勵(lì)多元主體參與改造，尤其注重國(guó)企引領(lǐng)；長(zhǎng)三角地區(qū)則鼓勵(lì)社會(huì)資本的同時(shí)也進(jìn)行定向掛牌、二級(jí)招拍掛模式；在成渝地區(qū)，政府鼓勵(lì)社會(huì)主體參與改造。

下沉到城市維度，徐飛表示，因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域基因、政策差異等因素影響，各地呈現(xiàn)出多元模式、多學(xué)科探索和多維度治理的新局面。北京、上海、廣州等部分超大城市，施行城市更新的本質(zhì)是對(duì)現(xiàn)有空間的優(yōu)化配置——著力于解決“大城市病”的同時(shí)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升居民生活的便利度和舒適度；中小城市的城市更新則主要致力于城市功能的完善，提升城市品質(zhì)，增強(qiáng)城市活力。

“總體來(lái)看，城市更新既是構(gòu)建‘雙循環(huán)’新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，也是與民生福祉密切相關(guān)的民生工程，它從前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性和整體性的高度推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升。”徐飛進(jìn)一步闡釋?zhuān)覈?guó)的城市更新目標(biāo)即是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

從人到城城市更新如何發(fā)揮作用

正如徐飛所言，城市更新是一項(xiàng)民生工程，它首先服務(wù)的就是人民。隨著人民群眾對(duì)住房改善、市政完善、公共服務(wù)供給及社區(qū)治理等提出更高的要求，為順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，城市更新應(yīng)發(fā)揮重要作用。那么，如何通過(guò)城市更新提升城市居民獲得感、幸福感、安全感？

辛格認(rèn)為，至少應(yīng)包含兩個(gè)要點(diǎn)——以人民最關(guān)心的問(wèn)題為導(dǎo)向、促進(jìn)公眾在城市更新中的參與。在他看來(lái)，城市更新既應(yīng)健全生活服務(wù)、醫(yī)療、文化娛樂(lè)設(shè)施，也要?jiǎng)?chuàng)造便捷的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)環(huán)境。同時(shí)還需注意經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人口集聚規(guī)模要與城市的資源環(huán)境承載能力相匹配，改變過(guò)去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過(guò)度房地產(chǎn)化的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，實(shí)施以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。

辛格還補(bǔ)充，在城市更新具體政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能從“政府主導(dǎo)”到“協(xié)同治理”，轉(zhuǎn)變公眾行為從“訴求表達(dá)”到“深度參與”。真正與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、居民自治機(jī)制建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合，健全動(dòng)員居民參與機(jī)制，促進(jìn)城市治理體系的科學(xué)系統(tǒng)化構(gòu)建。

服務(wù)“人”是基礎(chǔ)，城市更新更宏觀的意義則是推動(dòng)“城”的發(fā)展。作為我國(guó)城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)的主要工作，也是構(gòu)建城市未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展格局的必然舉措，城市更新在提升城市競(jìng)爭(zhēng)力方面同樣起著關(guān)鍵作用。

具體來(lái)說(shuō)，辛格認(rèn)為城市更新主要在統(tǒng)籌優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)和配套完善城市功能兩方面對(duì)推動(dòng)城市發(fā)展和能級(jí)提升具有重要意義，同時(shí)他也從這兩個(gè)方面提出了實(shí)施城市更新的側(cè)重點(diǎn)。

統(tǒng)籌優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)方面，首先需處理好主城與外圍、老城和新城、行政區(qū)和功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)和生態(tài)區(qū)等不同功能分區(qū)的關(guān)系。對(duì)于一些發(fā)展較為緩慢、影響城市容貌的老舊城區(qū)，應(yīng)當(dāng)在確保要素有序流動(dòng)和資源高效配置的目標(biāo)下，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)。此外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上各地應(yīng)因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而非在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中做平衡；人口結(jié)構(gòu)上，則應(yīng)積極考慮城市老齡化問(wèn)題，吸引人才流動(dòng)，建設(shè)青年、老年友好型城市。

配套完善城市功能方面，要推進(jìn)城市宜業(yè)功能的集約高效，特別要對(duì)生產(chǎn)性功能的用地、勞動(dòng)力的供給、技術(shù)供給提供高保障。同時(shí)，結(jié)合制造業(yè)服務(wù)化的大態(tài)勢(shì)，推動(dòng)不同城市的生產(chǎn)鏈條、生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)行差別化的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)也需在生活性功能和生態(tài)性功能上提高水平。

城市更新助推成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)

當(dāng)前，在推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的語(yǔ)境下，城市更新的“打開(kāi)方式”是什么樣？

徐飛談到，四川省一直堅(jiān)持推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，聚焦城市基礎(chǔ)設(shè)施功能、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，以城市體檢、老舊小區(qū)改造、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)等工作為抓手，從更新理念、模式、制度機(jī)制等方面創(chuàng)新突破，持續(xù)增強(qiáng)城市功能品質(zhì)。重慶則集中規(guī)定了更新對(duì)象的范圍，包括老舊小區(qū)（街區(qū)）、老舊廠區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、歷史文化區(qū)、公共空間，工作方針從“拆改留”到“留改拆增”，以完善城市公共服務(wù)設(shè)施，保護(hù)歷史文化資源、盤(pán)活利用存量資源等、完善交通功能等，相對(duì)來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的元素不多。因此，作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“兩極”，成都、重慶應(yīng)以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、彰顯特色、協(xié)同發(fā)展為導(dǎo)向，突出雙城引領(lǐng)，強(qiáng)化雙圈互動(dòng)，發(fā)揮雙城優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)兩翼協(xié)同，并統(tǒng)籌大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈形成疏密有致、集約高效的空間格局。

辛格則對(duì)城市更新之于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的意義進(jìn)行了解讀。“首先就是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)很多城市的工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地已占城市建設(shè)用地超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家平均比例。舊工業(yè)用地改造尤其是工改工項(xiàng)目周期相對(duì)較短，一般1~3年即可完成，在這一賽道上入局企業(yè)除了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商外，高科技企業(yè)、制造企業(yè)因?yàn)樽詭Мa(chǎn)業(yè)資源成為不容忽視的力量。”他說(shuō)，除此之外，在中心區(qū)低效資產(chǎn)更新、老舊街巷商業(yè)提升和加快綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面，城市更新也具有積極意義。例如，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)諸多城市在發(fā)展過(guò)程中，形成了一系列歷史風(fēng)貌街區(qū)、商業(yè)街區(qū)品牌，通過(guò)城市更新帶動(dòng)“后街經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，不僅將有利于城市形成更加完整的商業(yè)生態(tài)，也可打造創(chuàng)意型、科技型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的樂(lè)土。

“總體來(lái)說(shuō)，城市更新是個(gè)系統(tǒng)性工程，不僅涉及住建、交通、教育、醫(yī)療等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，還涉及城市群、都市圈中城市間的布局規(guī)劃調(diào)整，因此，要推動(dòng)各城市、各部門(mén)之間的協(xié)同配合，促進(jìn)分工協(xié)作，切切實(shí)實(shí)強(qiáng)化大城市互補(bǔ)與大城市對(duì)中小城市的輻射帶動(dòng)作用。”徐飛總結(jié)。