中國人民大學(xué)教授溫鐵軍：城鎮(zhèn)化主要發(fā)展路徑將轉(zhuǎn)向縣域城鎮(zhèn)，應(yīng)允許多種管理模式創(chuàng)新

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡

“過去我們說城鎮(zhèn)化是以大城市群為主要的發(fā)展路徑，那么現(xiàn)在就要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)、縣域城鎮(zhèn)，特別是就地城鎮(zhèn)化，以此為轉(zhuǎn)型的重要方向。”在今天（4月28日）舉行的中國城市百人論壇2022春季論壇上，中國人民大學(xué)教授、著名“三農(nóng)”問題專家溫鐵軍作出如是判斷。

在不久前發(fā)布的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中提到，將“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，并將“支持一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城發(fā)展”。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，這意味著，縣域在中國新型城鎮(zhèn)化過程中將愈加發(fā)揮不可替代的作用。

新方向需要新理念引領(lǐng)，過去的理論研究、政策思路及規(guī)章制度也需要調(diào)整到新階段來服務(wù)新格局的建設(shè)。在溫鐵軍看來，這個新理念就指的是，“在講鄉(xiāng)村振興時(shí)，要關(guān)注生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，甚至生態(tài)資本化”，他說，“這一般需要相對比較完整的地域概念才能支撐得住，而這個完整的地域概念就是縣域經(jīng)濟(jì)。”

縣域經(jīng)濟(jì)將成城鎮(zhèn)化新方向

溫鐵軍用“十年一個臺階”形容中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，而在此過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是一條重要線索。

據(jù)他梳理，早在上世紀(jì)70年代，為改善當(dāng)時(shí)偏重偏軍的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中國開始引進(jìn)國外設(shè)備和技術(shù)，發(fā)展社隊(duì)經(jīng)濟(jì)，并出現(xiàn)了所謂“雙軌制”經(jīng)濟(jì)。城鎮(zhèn)化的早期形態(tài)出現(xiàn)，此時(shí)的城鎮(zhèn)化很大程度上和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。

1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，“開通城鄉(xiāng)”作為一個新的議題被納入政策討論。溫鐵軍回憶到，當(dāng)時(shí)，幾乎所有城市人口都在國家保障體系內(nèi)，每增加一個“正規(guī)”的城市人口，就會增加一份財(cái)政負(fù)擔(dān)。“城市并沒有準(zhǔn)備好。”溫鐵軍分析，這主要是由于體制上還沒有來得及改革，沒有形成有利于農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化這樣的發(fā)展態(tài)勢。

到1995年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%，較10年前翻了一番。由于原材料物料和資金空前緊張，地方政府的財(cái)政稅收非常緊張，城鎮(zhèn)化開始變成“土地的城鎮(zhèn)化、人口的非城鎮(zhèn)化”。溫鐵軍說，有些沿海地區(qū)地方財(cái)政80%以上來源于土地征占，這也客觀上使農(nóng)業(yè)資源相對人口更為短缺。

縣城發(fā)展問題進(jìn)一步凸顯。同年，十余個國家部委聯(lián)合組成城市化研究課題組，重點(diǎn)研究城鄉(xiāng)兩個要素市場自由流動問題。而當(dāng)時(shí)，溫鐵軍作為農(nóng)業(yè)課題組組長參與其中。

經(jīng)過10年研究，2005年，基于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮，溫鐵軍等人提出了“城鎮(zhèn)化是中國城市化發(fā)展主要方式”的政策建議。這一年，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”被列為國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃的八項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略之首，城鎮(zhèn)化被列為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個重要支柱之一。

對此，溫鐵軍再次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化并非城市化。此前接受采訪時(shí)，他曾解釋道，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”，源于對縣以下的城鎮(zhèn)發(fā)展的重視。而從1985年開始，縣以下建制鎮(zhèn)亦得到飛速擴(kuò)張——從原來不到3000個建制鎮(zhèn)，發(fā)展到超2萬個。

眼下，縣域發(fā)展迎來新的歷史節(jié)點(diǎn)。據(jù)溫鐵軍分析，過去大約十五年間，“兩頭在外”的加工貿(mào)易在推動沿海城市集群發(fā)展的同時(shí)，較高的對外依存度亦帶來風(fēng)險(xiǎn)。2020年，在構(gòu)建新發(fā)展格局的要求下，縣域經(jīng)濟(jì)作為其主要內(nèi)容，將是城鎮(zhèn)化的新方向。

不能簡單地“改縣為市”

事實(shí)上，縣域經(jīng)濟(jì)已具備發(fā)展?jié)摿Α?/p>

溫鐵軍舉例說道，作為“兩山”理論提出地浙江安吉縣余村，光上海人就有3000名，原村民僅剩下不到1000名，甚至還有182個外國人。在他看來，從人口構(gòu)成看，余村“已經(jīng)構(gòu)成‘人口城鎮(zhèn)化’”。

更多縣城在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面亦在邁向城鎮(zhèn)化“門檻”。“比如說水、電、路、氣、寬帶等‘五通進(jìn)村’，我們已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了。”溫鐵軍說，“甚至不少農(nóng)村一二三產(chǎn)融合產(chǎn)值也超過純粹一產(chǎn)產(chǎn)值了。”

在縣域生態(tài)資源系統(tǒng)開發(fā)的要求下，這些縣城有望再跨一步——根據(jù)其地理資源環(huán)境條件，縣域經(jīng)濟(jì)為單元推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，并實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

這涉及多個層面的問題。一方面，溫鐵軍提到縣城體制機(jī)制的創(chuàng)新問題。比如，當(dāng)外來人口、特別是城市人口下鄉(xiāng)達(dá)到一定的比重，如何推動其就地城鎮(zhèn)化？

在他看來，不能簡單地“改縣為市”，一個原因是，改市后反而可能增加當(dāng)?shù)匦姓杀尽?ldquo;就地城鎮(zhèn)化應(yīng)允許形成多種不同管理模式的創(chuàng)新，形成各種主體多元互動治理方式的創(chuàng)新”，而不要簡單地把城市管理體制照搬到就地城鎮(zhèn)化上。

另一方面，如何推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化？

溫鐵軍認(rèn)為，今年一號文件提出，要“把產(chǎn)業(yè)留在縣域”，要“讓農(nóng)民獲得更多的產(chǎn)業(yè)增值收益”，就意味著要讓農(nóng)民在“共同富裕”這個“新的百年大目標(biāo)”中，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民獲得長期財(cái)產(chǎn)性收入”。他強(qiáng)調(diào)，“這絕不是二次分配，而是一次分配。”

如何實(shí)現(xiàn)“一次分配”？溫鐵軍解釋，應(yīng)該是以縣域范圍內(nèi)空間生態(tài)資源的系統(tǒng)規(guī)劃、整權(quán)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)全地域、全方位、全過程的生態(tài)化建設(shè)，使產(chǎn)業(yè)變成一個不破壞社會的、有利于達(dá)成“兩碳”目標(biāo)的新的產(chǎn)業(yè)類別。它一定是多元化的、綜合的、系統(tǒng)的。

此前接受采訪時(shí)，他曾提出一種可行的模式：通過一二三四五六產(chǎn)多業(yè)態(tài)融合，讓農(nóng)民的綜合性合作社更多進(jìn)入二三四五六產(chǎn)業(yè)，乃至村集體公司化改制、以資源性資產(chǎn)的股份化來入股縣域平臺公司，發(fā)展縣域多種業(yè)態(tài)，有效提高農(nóng)民收入。

而在此基礎(chǔ)上，還有望進(jìn)一步推動市民與農(nóng)民聯(lián)合創(chuàng)業(yè)，形成就地城鎮(zhèn)化。“這是值得我們高度關(guān)注的一個重要領(lǐng)域。”溫鐵軍說。

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