11座特大城市：東莞高位拉升，濟南新晉入圍，寧蘇瞄準超大

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網(wǎng)

近段時間，隨著住建部2019年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒出爐，有關(guān)超大城市和特大城市人口的討論再起波瀾。

近日，南京在今年的政府工作報告中首次提出，將瞄準打造“超大城市”，并將其寫進“十四五”相關(guān)規(guī)劃綱要（草案）內(nèi)提請審議；而蘇州也在去年底召開的“十四五”規(guī)劃專家咨詢會上提出，要按照“超大城市”來科學謀劃。

根據(jù)2014年11月國務院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》：城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的為I型大城市，100萬以上300萬以下的城市為II型大城市；500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；1000萬以上的城市為超大城市。

上述統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2019年，蘇州城區(qū)常住人口剛邁入500萬行列，達552.78萬；而南京則為671.35萬，離1000萬的水平亦還有一定距離。二者均屬于特大城市，而在全國城市中，同屬該列的共有11座城市。

其中，東莞與濟南均迎來超百萬級城區(qū)常住人口增長，東莞一舉超越漢蓉位列特大城市之首，濟南也首次跨入500萬行列。

做大城區(qū)常住人口為何重要？因為它關(guān)系到城市的資源獲取能力和發(fā)展能級。

眼下，中國將進一步增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。11座處于人口數(shù)量“第二梯隊”的城市，距離晉級還有多遠？

人口

在回答這個問題之前，一個更基本的問題是，特大城市的城區(qū)常住人口是如何增長的？

若觀察11座特大城市的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，2019年，東莞與濟南兩座城市均迎來超百萬級城區(qū)常住人口增長，并且構(gòu)成它們過去5年間最明顯的轉(zhuǎn)折。

為何會出現(xiàn)這一情況？

濟南的增長得益于整個城市人口的總體增長。2018年底，國務院批復撤銷萊蕪市，并將其所轄區(qū)域劃歸濟南市管轄，導致濟南人口總量大幅提升。具體表現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，濟南城區(qū)常住人口增長基本與城市人口增長趨勢一致。

反觀東莞，則是在城市常住人口穩(wěn)中有升基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城區(qū)常住人口的大幅增長。

作為一個地級市，東莞在城區(qū)常住人口領(lǐng)域的表現(xiàn)堪稱“亮眼”——不僅以171萬的增幅居于特大城市前列，且到2019年為止，東莞城區(qū)常住人口總量僅次于6個超大城市、與千萬人口“門檻”僅差不到50萬。

有觀點指出，東莞城市與城區(qū)兩項常住人口指標幾乎一致，得益于其“直筒子”市的性質(zhì)。東莞不設(shè)區(qū)、也沒有代管的縣級市，直接下轄4個街道和28個鎮(zhèn)。再加之高達92.1%的城鎮(zhèn)化率，不僅和兩頭的廣深兩市幾乎形成“都市連綿發(fā)展”，也使東莞全市大部分區(qū)域均屬于城區(qū)常住人口范圍統(tǒng)計內(nèi)。

而東莞在此基礎(chǔ)上的進一步增長，則與其建成區(qū)面積的加速擴張構(gòu)成明顯正相關(guān)關(guān)系。

根據(jù)城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2019年，東莞建成區(qū)面積已達1194.31平方公里，占市區(qū)面積比值高達48.5%。而在過去5年間，該年增幅也最大，不僅面積增加186.55平方公里，占比亦迅速提升7.6個百分點。

值得注意的是，在全國城市中，東莞建成區(qū)面積和占比一直排名靠前。2019年，其建成區(qū)面積甚至超過天津、深圳等超大城市，排名全國第5，占比更是以48.5%達到開發(fā)強度新高峰。 

東莞的“高位上升”，與近年來東莞一系列城區(qū)發(fā)展新策略或有關(guān)聯(lián)。2017年，東莞在不改動現(xiàn)有園區(qū)、鎮(zhèn)、街道行政架構(gòu)和空間范圍前提下，劃分6個片區(qū)，開展“園區(qū)統(tǒng)籌片區(qū)聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展工作”。其中，高埗、石碣兩鎮(zhèn)加入城區(qū)片，也被當?shù)孛襟w稱為東莞的“城區(qū)擴容”。

空間

事實上，在每年東莞披露建設(shè)用地供應時，有關(guān)其土地開發(fā)強度過高、耕地面積后備資源不足等討論時常出現(xiàn)。

在討論上海成為超大城市后的發(fā)展問題時，上海交通大學中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘，曾提到“建設(shè)用地減量供應”的政策。他分析，之所以上海要控制建設(shè)用地供應，原因之一是上海市域范圍之內(nèi)建設(shè)用地占比已達到45%，該數(shù)據(jù)“政府認為太高”。

這牽涉到另一個問題：城市容納人口的空間有多大？

北京師范大學社會學院教授趙孟營曾指出，作為正式術(shù)語于2014年提出的“超大城市”，其運行均有明顯超常特性，這不僅在中國、甚至在世界社會發(fā)展進程中均前所未有，“即使是世界上最發(fā)達的國家，也未曾經(jīng)歷過如此體量的中國式超大城市發(fā)育階段”。正因為無先例可循，關(guān)于“中國城市是不是太大了”的疑問也時常被提及。

暨南大學經(jīng)濟學院楊本建與張立龍兩位研究者梳理國內(nèi)相關(guān)討論，發(fā)現(xiàn)中國應該走一條什么樣的城鎮(zhèn)化道路一直存在爭議。“一些學者認為，中國應該走一條高密度的城鎮(zhèn)化道路，因為密度帶來集聚優(yōu)勢，從而可以提高整個經(jīng)濟活動的效率；另一些學者則認為，高密度的城鎮(zhèn)化會帶來更高的城鎮(zhèn)化成本以及大城市病問題，會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響，相對而言，低密度的城市化道路是更符合中國國情。”

陸銘是支持大城市發(fā)展的代表人物。他指出，衡量城市的規(guī)模是否合適，需置于不同國家的具體國情上來看。基于此，他將國家的人口規(guī)模與國家最大城市人口規(guī)模進行對比，經(jīng)數(shù)據(jù)處理后，二者存在極大的相關(guān)性。換句話說，作為世界人口第三大國，中國城市的人口閾值亦可能更高。

全球142個國家的數(shù)據(jù)，每個點代表一個國家，橫軸代表國家總?cè)丝冢v軸代表相應國家最大城市人口 圖片來源：《大國大城》

若對該數(shù)據(jù)上的城市進行進一步對比，還能發(fā)現(xiàn)更細節(jié)的信息。陸銘指出，決定這些“點”在“線”的上面還是下面，第二重要的變量就是城市化水平或經(jīng)濟發(fā)展水平——線上面的點基本上都是發(fā)達國家，城市化率高，而下面則都是發(fā)展中國家，城市化率相對較低。

而在都市圈發(fā)展趨勢下，超大城市的發(fā)展限度還有望進一步擴展。

如陸銘指出，若參照東京，雖然東京都的建設(shè)強度不低，但在東京都市圈的范圍內(nèi)看，建設(shè)用地占比就下降至30%多。東京都市圈的面積相當于上海加上蘇州，若以都市圈的范圍來看，不少中國城市人口增長空間也將進一步提升。

但發(fā)展模式也因城而異。

以東莞和蘇州為例。與東莞連片發(fā)展的方式不同，蘇州的強縣域經(jīng)濟模式帶來“小馬拉大車”的情形，也讓城區(qū)與縣之間相對獨立。在美國林肯土地政策研究院和紐約大學合作的《城市擴展地圖冊》中曾分析提出——

城市新建區(qū)分為填空、擴張、蛙跳和吞并四種模式，不同的模式下，城市增長方式不同，其對應的建成區(qū)建設(shè)邏輯也將有所差異。

治理

當然，在城市從外延擴張向內(nèi)涵提升推進的當下，特大城市已不再僅是“量”的度量，更重要的是“質(zhì)”的提升。

以南京最新動作為例，在其同步提出的若干具體計劃中，包括全市高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達到2萬家，城市發(fā)展綜合實力穩(wěn)居全國大中城市十強，人均GDP突破3萬美元，均將目光移向“特大”背后的發(fā)展和治理議題。

解決人的需求，始終是繞不開的問題。

對于特大城市而言，外來人口的市民化和落戶的懸而未決普遍存在。其中，東莞表現(xiàn)最為嚴重，2019年，常住人口中戶籍人口占比僅29.7%，大量外來人口未能實現(xiàn)落戶。

而根據(jù)城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒中公布的各城市用地結(jié)構(gòu)，我們還可以粗略了解其在公共服務、綠地等供給上的情況。

簡單而言，在公共服務供地上，鄭州、濟南、西安占比最多，而綠地供地上，鄭州、南京與蘇州則排名靠前。此外，人口最多的東莞，在公服和綠地供地情況表現(xiàn)均較為靠后。

當然，總量不能完全代表真實的治理水平。在精細化治理的趨勢下，考驗城市的是如何真正滿足市民需求，并讓市民參與到城市建設(shè)中來。

陸銘曾舉例提到，在土地綜合利用、不同用途土地靈活轉(zhuǎn)換、容積率管制如何適當放松等一系列超大城市發(fā)展中比較重要的問題上，可能能夠通過地方的實踐轉(zhuǎn)化為國家可推廣復制的一些經(jīng)驗。面向超大城市的發(fā)展需求，特大城市也將是試驗的重要場所。

而隨著城市資源與功能的不斷聚集，輻射效應不斷增強，更需要在更高層面提前布局規(guī)劃。

獨立經(jīng)濟學家李鐵認為，任何城市只要涉及到要素密度過高的問題，都會通過空間擴張的方式加以緩解，但空間擴張最好的利用方式不是在另一個地方復制，或者是平攤，而是利用交通節(jié)點自動發(fā)揮中小城市的疏解作用。伴隨著產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化和消費逆城市化的出現(xiàn)，應該注重在規(guī)劃中發(fā)揮“城市群”和“都市圈”的作用。