“逐夢”淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)34年，徐州太難了

每經(jīng)記者 朱玫潔    每經(jīng)編輯 劉艷美    

在剛剛閉幕的兩會(huì)上，全國人大代表、徐州市委書記周鐵根再次為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)聲——

懇請國家在“十四五”規(guī)劃綱要中，明確提出支持淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展，從而打造省際協(xié)同合作的示范樣板，實(shí)現(xiàn)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)“洼地崛起”。

梳理公開報(bào)道不難發(fā)現(xiàn)，近幾年兩會(huì)，都少不了關(guān)于淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的聲音，其中又屬“中心城市”徐州最為積極。2017年，江蘇代表團(tuán)更是聯(lián)名提出議案，將淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家區(qū)域規(guī)劃。

淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)并不是一個(gè)新概念，最早可追溯至1986年，是國內(nèi)最早的“區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織”之一。

不過，30多年來，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)始終未能走進(jìn)國家視野。“十三五”規(guī)劃綱要確定19個(gè)城市群，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)還處于戰(zhàn)略布局“空白”。

圖片來源：《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016~2020年）規(guī)劃綱要》

直到2018年10月——

國家發(fā)改委發(fā)布《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，明確“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)”包括來自江蘇、安徽、山東及河南四省邊界的十座城市：徐州、連云港、宿遷、宿州、淮北、商丘、棗莊、 濟(jì)寧、臨沂以及菏澤。其中還寫道，“著力提升徐州區(qū)域中心城市輻射帶動(dòng)能力”。

這意味著，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升到國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面。但時(shí)至今日，“心不齊”、“帶不動(dòng)”仍是老大難問題，徐州也有幾分“一頭熱”的尷尬。

態(tài)度冷淡

各地每年的政府工作報(bào)告都會(huì)對一年的重要工作作出安排，這也是觀察城市發(fā)展重心的一個(gè)捷徑。

在2020年的徐州市政府工作報(bào)告中，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)被提及10次。

圖片來源：徐州市人民政府網(wǎng)站

其中提到，今年徐州政府工作要以建設(shè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市為“主抓手”，并進(jìn)一步健全淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，深化交通、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域合作。

此前，于2017年6月獲批的《徐州市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》（2017年修訂），首次在國家層面對徐州“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市”定位予以認(rèn)可。

這也是徐州當(dāng)前工作的重中之重。其今年的政府工作報(bào)告還寫道，“在國家發(fā)展全局中找準(zhǔn)目標(biāo)定位，積極推動(dòng)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。”

相較而言，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)其他城市的熱情略顯淡薄。

梳理另外9座城市2020年政府工作報(bào)告：宿州、淮北、濟(jì)寧分別提及淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)4次、3次、2次；5座城市僅有部分提及范圍更大的“淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶”，對淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)只字未提；臨沂2020年政府工作報(bào)告尚未發(fā)布，2019年政府工作報(bào)告僅提及淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)1次。

從明確提到淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的城市來看，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容也不算多。例如：

臨沂2019年政府工作報(bào)告提出，“主動(dòng)融入淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)、對接沿海城市群、建設(shè)臨日都市區(qū)……”

淮北在2020政府工作報(bào)告表示，“落實(shí)長三角一體化發(fā)展重大舉措任務(wù)分工，深度參與淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。”

宿州是提及次數(shù)最多的城市，“圍繞建設(shè)長三角聯(lián)通中原城市群節(jié)點(diǎn)城市、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)副中心城市”、“深化新一輪淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，啟動(dòng)合作共建宿州徐州現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園”。

值得注意的是，宿州是唯一提出“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)副中心城市”定位的城市。

不過，對比10座城市，宿州2019年GDP尚未突破2000億元，排名第八位。“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)副中心城市”的提法，似乎缺乏說服力。

淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)10城2019年經(jīng)濟(jì)及人口數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)來源：各地統(tǒng)計(jì)局（注：臨沂、菏澤戶籍人口為2018年數(shù)據(jù)；臨沂、棗莊人均GDP為根據(jù)GDP/常住人口計(jì)算，非官方公布）

地位不穩(wěn)

實(shí)際上，就連徐州的“老大”地位也不穩(wěn)固。對淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)多年的討論中，徐州、濟(jì)寧誰是中心城市一直是個(gè)熱門話題。

從2017年修訂后的徐州城市總規(guī)獲批到2018年出臺(tái)《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，都被外界解讀為徐州“中心城市”地位穩(wěn)了。而且，從經(jīng)濟(jì)總量看，徐州2019年GDP超過7000億元，濟(jì)寧則不到4500億元，二者相差懸殊。

圖片來源：《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》

盡管如此，2015年至今，濟(jì)寧連續(xù)數(shù)年將“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市”寫入政府工作報(bào)告。在今年的政府工作報(bào)告中，濟(jì)寧依然提出要“提速提質(zhì)魯南經(jīng)濟(jì)圈和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市建設(shè)”。

在不少人看來，徐州更多只是淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)地理中心，而非經(jīng)濟(jì)中心。主要原因在于，其自身尚處于集聚要素階段，還未形成外溢帶動(dòng)效應(yīng)。

最顯著的表現(xiàn)是，2012年以前，徐州作為勞務(wù)輸出大市，人口凈流出始終大于凈流入，常住人口比戶籍人口少了將近160萬人。2012年之后，徐州常住人口才止降回升，近三年年增長也僅為2～4萬人。至今，徐州仍處于人口流出狀態(tài)。

數(shù)據(jù)來源：wind 制圖：城市進(jìn)化論

從各個(gè)城市2020年重點(diǎn)工作安排來看，往往更傾向于與上海、北京等地機(jī)構(gòu)平臺(tái)以及全國龍頭企業(yè)、省內(nèi)代表企業(yè)互動(dòng)。例如：

濟(jì)寧提到，積極對接央企魯企，深化與中建、中鐵建、山東高速、齊魯交通等企業(yè)合作；

身處長三角的淮北提出，推進(jìn)與中科院、上海交大等大院大所合作；

擔(dān)負(fù)“魯西崛起”重任的菏澤，也在推進(jìn)上海復(fù)旦科技產(chǎn)業(yè)園生物醫(yī)藥孵化器發(fā)展。

早在2018年，徐州就提出，要努力做到“徐州之于淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)如同上海之于長江三角洲”。

然而現(xiàn)實(shí)是，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)作為四省邊界“洼地”，在徐州還不能像上海那樣給周邊兄弟城市“分蛋糕”的情況下，其他城市尋求發(fā)展資源時(shí)，不得不“舍近求遠(yuǎn)”。

中心城市缺乏輻射帶動(dòng)能力的結(jié)果就是，在京津冀和長三角兩大“高原”中間，淮海地區(qū)成了一片“斷裂帶”。

如何“唱戲”？

當(dāng)然，自2018年列入國家戰(zhàn)略層面規(guī)劃后，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)并非毫無進(jìn)展。這主要體現(xiàn)在簽訂合作框架、備忘錄、建立對話機(jī)制方面。

2018年、2019年連續(xù)兩年，在國家發(fā)改委指導(dǎo)下，10市召開主要領(lǐng)導(dǎo)參加的協(xié)同發(fā)展座談會(huì)。2019年，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)10市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)等15個(gè)專題合作協(xié)議簽署施行。

一個(gè)基礎(chǔ)的“臺(tái)子”已搭建起來，但怎樣“唱戲”依舊困難重重。

河南省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員任曉莉曾表示，此類聯(lián)席會(huì)經(jīng)驗(yàn)成績談得多，而如何解決協(xié)作問題談得不多。

還有多位學(xué)者提出，此類對話、協(xié)商而非制度性合作機(jī)制，缺乏執(zhí)行力和約束力。實(shí)際上，城市間的合作協(xié)議時(shí)常面臨的難題正是“框架協(xié)議簽了一堆”，推進(jìn)落實(shí)整體乏力。

圖片來源：徐州市人民政府網(wǎng)站

或許也是因此，周鐵根此次建議：

“由國家發(fā)改委牽頭編制專項(xiàng)規(guī)劃，明確具體承辦司局，進(jìn)一步明確淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。”

“協(xié)調(diào)蘇魯豫皖四省建立推動(dòng)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展的省級(jí)協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，研究制定統(tǒng)一的中長期規(guī)劃和行動(dòng)方案。”

誠然，城市間要打破壁壘本就不易，更不用提邊界城市的跨省合作。但更現(xiàn)實(shí)的問題是，對于淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)城市來說，是否有足夠動(dòng)力來解決這些難題？

“當(dāng)務(wù)之急是徐州要提高自身城市競爭力。”中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長陳耀告訴城叔，“中心城市”、“帶動(dòng)作用”不是政策寫出來的，也不是口號(hào)喊出來的，創(chuàng)造好良好的發(fā)展環(huán)境是關(guān)鍵。

“包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、教育醫(yī)療水平、文化環(huán)境等多方面。”陳耀說，至少要盡快把人口流出的狀態(tài)扭轉(zhuǎn)為人口流入。

與此同時(shí)，陳耀表示，斷頭路、公共服務(wù)、生態(tài)，這些層面都有協(xié)同文章可做。他還建議，在一些有合作基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)方面，也可率先推進(jìn)。例如，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)城市都具有一定的旅游優(yōu)勢，包括紅色旅游等，“可以設(shè)計(jì)一些路線，將彼此聯(lián)動(dòng)起來”。

淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶示意圖 圖片來源：《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》

當(dāng)下，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)已有一些探索，比如10市公積金貸款互貸正在推進(jìn)，徐州也在異地就醫(yī)等方面與周邊城市加強(qiáng)合作。但邊緣地帶“3個(gè)老工業(yè)城市”與“7個(gè)資源型城市”要抱團(tuán)崛起，顯然并非易事。