落戶門檻一降再降，廣東還能吸引多少人？

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美    

1月14日，廣東省兩會召開，省長馬興瑞作2020年政府工作報告。其中透露的兩個信息，引起大量討論——

一是預計去年廣東全省GDP達到10.5萬億元以上、同比增長6.3%左右，這意味著廣東成為首個“10萬億”省份；

另一件事是，廣東將放開放寬除廣州、深圳以外的城市落戶限制。也就是說，廣東另外19個地級市都將降低落戶門檻，甚至完全放開。

去年12月底，兩辦印發(fā)《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，已有明確部署。文件提到：

全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制；全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。

若根據(jù)2017年中國城市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，廣東僅廣州、深圳、東莞三市不屬于此列。

上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘向城叔指出：

“由于戶籍制度的障礙會阻礙人口流入，在沿海地區(qū)一些經(jīng)濟相對來說比較發(fā)達的地區(qū)，前些年已經(jīng)出現(xiàn)勞動力短缺現(xiàn)象，而放松戶籍制度有利于在全國范圍之內(nèi)，加強人口自由流動和勞動力高效利用，可以有效緩解沿海地區(qū)勞動力短缺問題。”

問題是，廣東此次放開政策，能否解決“燃眉之急”？

“人口倒掛”有多嚴重

戶籍問題，一直是珠三角城市的“心病”。

去年，廣東在人口流入上再度領先，以177萬常住人口增量，成為全國唯一在該指標上超過百萬的省份。位于其后的浙江僅為80萬，不足廣東一半。

這些人都流向了哪里？若不考慮省內(nèi)流動影響，對各市常住人口變化進行加總，珠三角9市常住人口凈增130.45萬，占全省總增量超過7成。除廣深兩市各分掉40余萬外，其余7市增量合計共40余萬。

這7座城市，也將是此次新政影響最大的城市。

由于2019年數(shù)據(jù)尚未公布，若統(tǒng)計2018年除廣深外廣東19座地級市人口情況，珠三角7座城市中，除肇慶外，常住人口均超過戶籍人口。其中，佛山常住人口接近戶籍人口兩倍，而東莞則3倍有余，屬于明顯人口倒掛。這意味著，在東莞，有600余萬常住人口并未取得戶籍。

數(shù)據(jù)來源：各地統(tǒng)計公報 整理制圖：城市進化論

這是一個什么概念？我們可以比照更早一步表態(tài)取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制的山東。除城區(qū)常住人口超過300萬的濟南、青島兩市外，山東在2018年有5個城市常住人口多于戶籍人口。但即便是兩個指標之間差距最大的煙臺，也僅多出不到60萬人口。

值得注意的是，這600余萬非戶籍人口屬于東莞“歷史遺留問題”。2010年，東莞常住非戶籍人口就已有300多萬人，十年過去，該數(shù)據(jù)接近翻倍。

為何東莞人口倒掛如此嚴重？

作為制造業(yè)大市，東莞擁有大量外來務工的農(nóng)業(yè)轉移人口。2016年出臺的《東莞市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015~2020年）》就曾提出，到2020年完成90萬外地農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)市民化。而這僅是東莞存量外來農(nóng)業(yè)轉移人口的一部分。

事實上，農(nóng)業(yè)轉移人口也被認為是此次從全國層面放開落戶限制的重點。

此前在接受采訪時，國家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長陳亞軍指出：“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務，也是核心任務。我們說以人為本的新型城鎮(zhèn)化，首先要解決的是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的問題。”

政策不斷，效果不好

在推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、解決人口倒掛問題上，珠三角城市一度走在前面。

早在2010年，廣東率全國之先實施積分入戶政策，降低外來務工人員落戶門檻。到后來，該政策被推廣至全國，并寫入國家層面官方文件。

2014年，全國政府工作報告提出“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人’問題”，其中就包括“促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)”。同年，廣東省召開城鎮(zhèn)化會議提出，到2020年，廣東常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到73%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到56%，要實現(xiàn)不少于600萬本省和700萬外省農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。

一年后，廣東隨即出臺《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，再度調整多個城市入戶政策，其中就包括珠海、佛山、東莞、中山等珠三角城市。

但對比已設立的目標，廣東推進情況似乎并不盡如人意。

由于統(tǒng)計公報中并未公開近期非農(nóng)戶籍人口數(shù)據(jù)，我們不妨以常住人口城鎮(zhèn)化率進行測算。統(tǒng)計公報顯示，2014年，廣東年末常住人口城鎮(zhèn)化率為68%，4年后，該指標上升至70.70%，僅提升2.7個百分點。若按此速度，廣東今年能否達到原定73%的目標，尚需劃下一個“問號”。

戶籍人口增量要樂觀一些。從2014年到2017年3年間，廣東戶籍人口增長約430萬。但這其中有多少屬于農(nóng)業(yè)轉移人口，也是個未知數(shù)。

具體到城市層面，“政策多、效果少”的情況更為明顯。

以東莞為例，自2010年推行積分制入戶起，盡管通過三次修訂入戶政策不斷降低門檻，但到2015年8月，在當時就有600余萬人的外來人口中，僅11554名符合人才入戶條件的申請人辦理落戶手續(xù)（積分制人才入戶6010人，條件準入類人才入戶5544人），每年入戶人數(shù)也并沒有明顯增長。

時任廣東省公安廳黨委委員、副廳長彭會曾指出：廣東面臨的一個問題是，盡管入戶門檻每年降低，但外來務工人員對落戶當?shù)爻擎?zhèn)的意愿并不強烈。

放開落戶，還能吸引人嗎？

既然如此，落戶門檻從“較低”降至“更低”，還有多大效果？

有專家猜測，其可能產(chǎn)生的效果是，“原來能落戶的仍然能落戶，原來沒能落戶的恐怕仍然不會落戶”。

站在外來人員角度，缺乏落戶動力，原因是多方面的。

往好的方面看，此前要通過落戶才能解決的部分公共服務問題，已經(jīng)可以通過其他方式解決。比如，在東莞，“積分入學政策”在一定程度上解決了外來人口隨遷子女教育問題。

另一方面，城鄉(xiāng)生活的巨大差異，大大增加了外來務工人員經(jīng)濟和心理等成本。比如，北京大學光華管理學院副教授章錚就撰文指出，在更高的住房、教育等支出下，外來務工人員的月收入幾乎杯水車薪。

更為普遍的觀點是，政策能否產(chǎn)生實效，最終還應取決于基本公共服務是否能夠實現(xiàn)均等化。 

據(jù)陸銘分析，即便東莞已經(jīng)做了多次落戶制度改革，但以其積分落戶制度為例，積分標準仍然較高。

“由于在大城市經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，沒有能夠獲得本地戶籍身份和相應的公共服務，因此對于外來移民來講，就有巨大的后顧之憂，這樣當然他們就不愿意放棄老家的戶籍。”

反過來，對于城市來說，放開戶籍也并非一紙政策這么簡單，更需要關注公共服務的匹配程度，而這又需要政府耗費更大財力來支撐。

此前有媒體計算，按照廣東7年推動1300萬人落戶，廣東農(nóng)業(yè)轉移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41萬元，每年公共服務成本6581元計算，廣東7年內(nèi)一次性成本將高達1.7萬億(13.14萬×1300萬)，每年新增的公共服務成本高達122億(1300/7萬人×6581元)。

即便考慮規(guī)模效應，這依然是一筆不小的費用。

在中山大學港澳珠三角研究中心副主任林江看來，城市應率先做出姿態(tài)，拿出一部分資金填補公共服務空缺，吸引更多人落戶；落戶人口也將為城市帶來更多經(jīng)濟效益，提升財政，以此形成良性循環(huán)。但問題是，如今不少城市面臨經(jīng)濟下行壓力和財政壓力較大，“啟動鍵”遲遲難以按下。

早前，中國社會科學院副院長蔡昉就曾向城叔談到，戶籍制度改革推進尚不如人意，比較根本的原因在于地方政府的激勵不足，改革收益和支出成本存在“不對稱”，因此他建議，這項改革紅利作為一個“公共品”，應該由中央政府買單。

封面圖片來源：攝圖網(wǎng)