超大城市的自白：拿什么安放2000萬人？

每經(jīng)記者 余蕊均 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美    

“城市，讓生活更美好”。當年上海世博會的主題，簡明地揭示了為什么城鎮(zhèn)化會成為世界發(fā)展的趨勢。

數(shù)據(jù)顯示，中國改革開放40年間，共有6.4億人從農(nóng)村進入城市，平均一年有1600萬人。為此，中國工程院院士、同濟大學(xué)副校長吳志強曾表示，我們已經(jīng)從一個8億農(nóng)民的國家變成8億城市人口的國家。這是城鎮(zhèn)化“上半場”一個顛覆性的變化。

進入下半場，人往何處去？

目前，北京、上海常住人口超過2000萬，深圳、成都實際服務(wù)管理人口也已超過2000萬。這是城市吸引力的體現(xiàn)，也是城市參與未來競爭的關(guān)鍵。正如中山大學(xué)中國公共管理研究中心教授、城市與地方治理研究中心主任何艷玲所言:“集聚必然帶來流動，城市的發(fā)展就是吸引流向和流量的競爭。”

但另一方面，學(xué)界還有一種觀點認為，全球城市作為一個流動空間，其開放性會帶來新的不確定性和復(fù)雜性，如果不能很好應(yīng)對，很容易出現(xiàn)城市治理危機。

換句話說，城市有多復(fù)雜，治理就有多重要。

城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境、社會秩序，無不體現(xiàn)著城市管理水平和服務(wù)質(zhì)量。

如今的趨勢是，城市治理的重心和配套資源正在向街道社區(qū)下沉。理想的結(jié)果是，社區(qū)不再只是有“秩序”，同時也要有“活力”。

11月23日，名為“黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理·成都論壇”的活動在成都成華區(qū)和美社區(qū)舉行，對此，有評價認為：

這體現(xiàn)出這座城市在社區(qū)這個“人”可感知的小尺度空間里，做好“發(fā)展”與“治理”這篇大文章的決心。

復(fù)雜城市

日前公布的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，讓不少人感嘆，成都“好穩(wěn)”。

今年前三季度，其以8.1%的GDP增速領(lǐng)跑副省級城市，規(guī)上工業(yè)增加值、服務(wù)業(yè)增加值等多個單項指標也都保持高速增長。拉長來看，自2017年一季度以來，成都經(jīng)濟增速已連續(xù)11個季度保持在8%以上。

如此表現(xiàn)，無論是對比其他城市，還是對照成都自己，都不多見。這座西部城市正在不斷提升經(jīng)濟競爭力。

與此同時，隨著“宜業(yè)宜居環(huán)境”在城市競爭中的權(quán)重與日俱增，成都對“人”的吸引力也在進一步提升。據(jù)統(tǒng)計，近兩年，成都新落戶大學(xué)本科以上畢業(yè)生32萬人，新增人口100萬，實際服務(wù)管理人口超過2100萬。

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚在最近一次演講中指出，由于種種原因，北京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)核心骨干在外流，根據(jù)他們這兩年的大數(shù)據(jù)分析，人才流向的第一位正是成都，其次是武漢，再者是西安、鄭州等城市。

成都 圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

有人問，為什么不是深圳？一位剛離開的朋友如此表示：“在北京，包括住房在內(nèi)的生活成本比較高，現(xiàn)在在深圳，也是同樣的。”

尹稚說，社會是牽一發(fā)而動全身的，是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)，“不能再用工業(yè)化的遺產(chǎn)，帶著一個單一治理目標的有色透鏡來看這個復(fù)雜社會”。同時，他認為，一個良好的社會應(yīng)該由一個良好的人群架構(gòu)組成，“而不是某一類人的特定人群的聚集”。

于成都而言，經(jīng)濟和人口雙增長同時，壓力和管理難度也在增加，所謂“成長的煩惱”避免不了。

一位朋友曾和《每日經(jīng)濟新聞》記者分享他的故事。別人都在討論這座城市現(xiàn)在發(fā)展有多好、多快，但每次加完班出了地鐵、坐不到公交車時，似乎很難理解城市高速發(fā)展對個人來說“有什么用”。

這也可以理解為，城鎮(zhèn)化下半場，要實現(xiàn)“以人為本”，必須處理好“復(fù)雜”二字。

不同人群意味著不同需求，城市生活充滿多樣性，但城市問題也可能不再一體化。用清華大學(xué)公共管理學(xué)院研究員、研究院副院長劉志林的話說，城市治理也將面對多元化趨勢。

“過去我們講效率、秩序，未來可能治理理念應(yīng)該轉(zhuǎn)向怎么適應(yīng)這種多元化需求。”劉志林表示，“可能看起來沒有那么有效率，但是應(yīng)該更人性化。”

強調(diào)需求，重視差異。值得注意的是，上個月公布的《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018-2035年）》中明確，對全市4357個城鄉(xiāng)社區(qū)不能搞一刀切的治理，要分類施策——

基于對城鄉(xiāng)社區(qū)的人群結(jié)構(gòu)、形態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等要素特征的研究，《規(guī)劃》進行了城鎮(zhèn)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)3大類型劃分，并根據(jù)社區(qū)特定空間特征和社會生活特質(zhì)進行二次細分。同時，通過打造服務(wù)、文化、生態(tài)等“七大場景”，提升城市品質(zhì)，實現(xiàn)發(fā)展和治理雙輪驅(qū)動、同頻共振。

“社區(qū)”登場

如何才能有效應(yīng)對復(fù)雜性難題？世界城市已進行幾十年探索。

20世紀下半葉，大量涌入城市的人口推高倫敦生活成本，無論原住民還是新移民，都需要重新建構(gòu)對城市的身份認同。一場有關(guān)“新與舊”的對壘，在倫敦各個區(qū)域展開。

上海城市規(guī)劃設(shè)計研究院閻力婷注意到，位于泰晤士河南岸的硬幣街社區(qū)城市更新項目，正位于這場“風(fēng)暴”的中心。

1977年，部分持有該地塊的開發(fā)商維斯蒂公司計劃建設(shè)一座歐洲最高的酒店和超過13萬平方米辦公空間。這一舉動引起原居于該老工業(yè)區(qū)的居民有關(guān)住房的擔(dān)憂。

肩負傳達居民訴求、協(xié)調(diào)多方利益沖突的重任，社區(qū)自治組織“硬幣街行動小組”應(yīng)運而生。

倫敦泰晤士河 圖片來源：攝圖網(wǎng)

曾有人統(tǒng)計，早在1900年，倫敦就已有152個地區(qū)治理機關(guān)，以此為網(wǎng)絡(luò)，平均每個機關(guān)管轄包含4.2萬人的區(qū)域。但這些機關(guān)管轄權(quán)十分有限，以至于到最近，英國國內(nèi)仍在討論一種可能性——地方能否重掌管轄權(quán)力？

在有限治理中，社區(qū)發(fā)揮起“補位者”作用。

硬幣街的實踐是，已演化為社會企業(yè)的“硬幣街社區(qū)建設(shè)者（CSCB）”以百萬英鎊接手整個地塊，通過只租不售的方式開發(fā)了4個住宅片區(qū)，住房優(yōu)先配給低收入社會工作者，并由其開發(fā)的兩個商業(yè)空間資助。它通過自主更新，解決了社區(qū)發(fā)展和居民需求的矛盾。

在城市新一輪發(fā)展中，社區(qū)能扮演何種角色？閻力婷認為，由社區(qū)主導(dǎo)的項目，不僅能清晰了解本地居民的需求并及時響應(yīng)、創(chuàng)造工作崗位以促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；更重要的是，它能喚醒居民集體意識，并成為重構(gòu)市民身份認同的“粘合劑”。

千頭萬緒的社區(qū)生活，也使得凝聚共識的方式更加多元化。同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院社會學(xué)系副教授鐘曉華指出，20世紀70年代，有關(guān)城市文物保護和綠化的運動先后在社區(qū)層面開展。這些運動不僅整合了社區(qū)資源，同時，社區(qū)參與也緩解了新紐約市民的認同危機。

如今，中國城鎮(zhèn)化步入下半場，“社區(qū)”也將真正登場。

四川省人大代表江然曾多次呼吁增強“社區(qū)”的存在感，在她看來，隨著越來越多人聚集到城市，生活的多樣化、需求的多元化，最后都將通過基層民主自治來實現(xiàn)。

眼下，一個個“社區(qū)規(guī)劃師”已悄然走入成都人的日常生活。

譬如在和美社區(qū)，社區(qū)規(guī)劃師發(fā)揮了意見“橋梁”的作用——在社區(qū)黨群服務(wù)中心有一塊專門用于議事的白板，上面貼滿了寫著各種意見的便利貼，規(guī)劃師會定期組織社區(qū)對每個事項進行討論和投票，甚至?xí)δ骋豁楇y以決策的事件進行多次商議。根據(jù)討論最終方案，規(guī)劃師會酌情組織居民，共同對相關(guān)事項進行調(diào)整。

探索自治

“社區(qū)”有很多種，但如何激活它在城鎮(zhèn)化下半場的效用？還得回到對概念的認識上。

中央黨校（國際行政學(xué)院）黨建教研部副主任祝靈君指出，中國經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，社會成員從“集體人”、“單位人”到“社會人”的重大變遷。單位化的組織方式構(gòu)成了我們對社區(qū)的最初想象，其影響甚至一直延續(xù)到現(xiàn)在——

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院院長孫濤研究發(fā)現(xiàn)，在不少城市中，社區(qū)依然圍繞政府、大學(xué)城和大型企業(yè)建立，并形成了一個“蛙跳”式城市網(wǎng)絡(luò)。

更重要的是，過去以供給為導(dǎo)向的思維仍然是社區(qū)重要的評價標準。在不少情形下，打造新型社區(qū)的方式被局限在增加公共空間、提供社會服務(wù)，甚至優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施上，老年人、孩童成為一系列社區(qū)活動的?？停虚g年齡層的參與者明顯缺失。

低參與度的原因是多方面的?；顒訒r間不友好、項目傾向性明顯是一方面，難以滿足這些忙于工作、自顧不暇的上班族對美好生活的更高向往，也就無法激起他們參與社區(qū)生活的興趣。

四川大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記姜曉萍指出，社區(qū)具有治理共同體、利益共同體、生活共同體、精神共同體的特性。從治理層級上看，社區(qū)是國家治理體系的微細胞，但從結(jié)果來看，重要性則是反向的——只有通過把社區(qū)治理好，有了社區(qū)認同，才會實現(xiàn)社會認同。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

換句話說，社區(qū)要把人的感受、人的需求、人的發(fā)展作為社區(qū)發(fā)展治理的邏輯起點，就要堅持把“從群眾中來、讓群眾認同”貫穿城市治理全過程。

從公開信息來看，在發(fā)揮社區(qū)自治基礎(chǔ)性作用之上，不少城市也開始進行新的探索。

2014年，上海長寧區(qū)古北社區(qū)設(shè)立“議事廳”，構(gòu)建起中外居民一同參與社區(qū)治理的模式，讓外籍居民更有歸屬感；

北京此前推行“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”，尹稚認為，其目的是“讓基層政府管好他該管的事，同時調(diào)動上級政府資源，幫他干成他想干而原來干不成的事”。

2017年，成都設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，首次在城市黨委組織體系中此類部門，統(tǒng)籌分散在20多個部門的職責(zé)。

外界普遍評價，成都這一創(chuàng)新舉措有效破解了“條塊分割、各自為政、權(quán)責(zé)失衡、資源分散”體制弊端，實現(xiàn)對基層治理體制的“適應(yīng)性重構(gòu)。在去年的一次全國評選中，“成都市創(chuàng)新探索城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理新模式”被評為“2018年民生示范工程”第一名。

當城市不再以發(fā)展速度和宏大論英雄，而以宜居性和人文尺度論成敗，滿足“人”對美好生活的需求，愈發(fā)需要創(chuàng)造出一個個理想的社區(qū)。

真·共建共治共享，才能建成一座“理想城市”。

封面圖片來源：攝圖網(wǎng)