打破行政壁壘 如何讓都市圈真正運(yùn)作起來(lái)

每經(jīng)記者 劉艷美 朱玫潔    每經(jīng)編輯 曾健輝    

▲論壇現(xiàn)場(chǎng) 每經(jīng)記者 朱玫潔 攝

從區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)走向區(qū)域協(xié)調(diào)，近段時(shí)間以來(lái)，南昌、上海、杭州、銀川、長(zhǎng)春、鄭州和青島等多個(gè)城市，都傳來(lái)要打造都市圈的消息。而隨著都市圈發(fā)展“頂層設(shè)計(jì)”出臺(tái)，未來(lái)一座城市的發(fā)展?jié)摿Γ瑹o(wú)疑將取決于其在城市群及都市圈中的影響力。

今年2月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出都市圈建設(shè)要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)一體化，并探索建立統(tǒng)一市場(chǎng)。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入“都市圈時(shí)代”。

在3月22日舉行的“中國(guó)城市百人論壇2019春季論壇:建設(shè)現(xiàn)代化都市圈——理論與對(duì)策”上，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)周南在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，都市圈的核心目的，是突破阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的行政壁壘和體制機(jī)制障礙。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)侯永志建議，推動(dòng)都市圈發(fā)展，需要建立強(qiáng)有力的都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)，誰(shuí)來(lái)參與、協(xié)同內(nèi)容以及利益格局調(diào)整，都需要考慮。中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛則提出，應(yīng)推進(jìn)都市圈住房市場(chǎng)一體化，避免高房?jī)r(jià)透支發(fā)展紅利。

●“都市圈本質(zhì)是生活圈”

近日，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院與北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院共同發(fā)布《中國(guó)都市圈發(fā)展報(bào)告2018》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》稱，除港澳臺(tái)外，全國(guó)共有34個(gè)都市圈，占全國(guó)總面積的24%，占總?cè)丝诘?9%，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的77.8%。

何謂“都市圈”？《意見》指出：“都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)葉裕民告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，實(shí)際上，現(xiàn)在都市圈的劃分方法并不是特別清晰，這也是各地不知如何從規(guī)劃著手的重要原因。

在她看來(lái)，都市圈的本質(zhì)，是尋找中心城市與外圍地區(qū)客觀存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)密切聯(lián)系的空間地理邊界，必須具有人口高度密集的特征。

《報(bào)告》建議，將城區(qū)人口500萬(wàn)人以上、1小時(shí)左右通勤圈內(nèi)人口密度超過(guò)1500人/平方公里作為都市圈劃定的基本門檻。

葉裕民認(rèn)為，無(wú)論大城市還是中小城市，都有通過(guò)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)周邊地區(qū)發(fā)展的需求，“如果只以大城市為核心做大都市圈，勢(shì)必加劇我國(guó)當(dāng)前大城市和中小城市發(fā)展不平衡的矛盾”。

這與北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)李國(guó)平的觀點(diǎn)不謀而合。在他看來(lái)，城市群是點(diǎn)和點(diǎn)的構(gòu)成，都市圈則是個(gè)面。在美國(guó)、日本等國(guó)家，都市圈可大可小，并非都以特大城市、大城市為中心，其本質(zhì)是日常生活圈。

在眾多專家看來(lái)，都市圈的本質(zhì)是生活圈。

葉裕民此前提出，以通勤圈來(lái)劃定，反映出對(duì)人需求的關(guān)注。清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系主任武廷海也表示，都市圈生活質(zhì)量是否提高，普通人獲得感、滿意度是否增強(qiáng)，這是最終判斷標(biāo)準(zhǔn)的“試金石”。

●如何建立協(xié)同機(jī)制

在3月22日的論壇上，周南多次強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展都市圈，就是希望讓生產(chǎn)要素突破壁壘充分流動(dòng)”。其向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者透露，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和環(huán)境治理等領(lǐng)域，有望在都市圈協(xié)同發(fā)展中率先破題。如何建立協(xié)同機(jī)制，讓都市圈真正運(yùn)作起來(lái)？也是本次論壇多位專家關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

《意見》提出，科學(xué)構(gòu)建都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制。對(duì)此，侯永志認(rèn)為，推動(dòng)都市圈發(fā)展，需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)。

他在會(huì)上提出，統(tǒng)籌、分配和產(chǎn)業(yè)協(xié)同，這些理念在各種規(guī)劃文件中已經(jīng)有了，不少區(qū)域的發(fā)改委也有負(fù)責(zé)協(xié)作的辦公室。但此類機(jī)構(gòu)如果沒(méi)有充分權(quán)力，即便已有了規(guī)劃，很多事情實(shí)際上也難以推動(dòng)。

北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任劉志也提到，經(jīng)合組織（OECD）針對(duì)大都市圈的研究發(fā)現(xiàn)，有區(qū)域管理機(jī)構(gòu)要比沒(méi)有區(qū)域管理機(jī)構(gòu)發(fā)展更好，這反映在人口密度更高、人均收入更高、人們對(duì)公共交通服務(wù)更為滿意、空氣污染更低等方面。而治理構(gòu)架越松散，以工資溢價(jià)衡量的人均生產(chǎn)率就越低。

此前，劉志曾參與長(zhǎng)株潭城市群交通一體化的規(guī)劃建設(shè)，該規(guī)劃由湖南省交通廳主導(dǎo)和實(shí)質(zhì)操作。本次論壇上，劉志也借機(jī)提出建議：“我們是不是可以考慮由長(zhǎng)株潭本身建立一個(gè)區(qū)域性管理構(gòu)架，來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題？”

李國(guó)平在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)也表示，可以借鑒國(guó)際上“城市聯(lián)盟”這類機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，“城市聯(lián)盟里各成員有同樣的權(quán)利，形成一個(gè)類似于自治組織的體系”。他特別強(qiáng)調(diào)，在都市圈區(qū)域協(xié)同中，各城市之間要平等對(duì)話、共同協(xié)商，否則“我們最后可能做出漂亮的規(guī)劃，但很難有人執(zhí)行”。

●構(gòu)建一體化住房體系

到2020年實(shí)現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶是新型城鎮(zhèn)化重要目標(biāo)。此前，《意見》提出“放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制”，引發(fā)外界廣泛關(guān)注。就在不久前，石家莊率先打響“零門檻”落戶第一槍?？梢灶A(yù)見，未來(lái)越來(lái)越多的城市落戶門檻將進(jìn)一步降低。

人口流動(dòng)勢(shì)必對(duì)土地和房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響。對(duì)此，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，在都市圈建設(shè)中，應(yīng)該遵循一個(gè)基本原則，就是讓市場(chǎng)來(lái)決定都市圈的人口和土地空間配置?！兑庖姟芬蔡岢?，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑。健全都市圈商品房供應(yīng)體系，強(qiáng)化城市間房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策協(xié)同。

倪鵬飛指出，要促進(jìn)都市圈健康發(fā)展，必須高度重視、巧妙引導(dǎo)和管控好都市圈住房市場(chǎng)和保障問(wèn)題，構(gòu)建以都市圈為空間尺度的一體化住房體系，推進(jìn)都市圈住房規(guī)劃和管控“一盤棋”。在他看來(lái)，都市圈既是空間一體化最大范圍的工作圈，也是空間一體化最大范圍的居住圈。住房是最基本的需求，如果說(shuō)市場(chǎng)是塑造都市圈的無(wú)形之手，房?jī)r(jià)則是塑造都市圈的大拇指。

在他看來(lái)，房?jī)r(jià)與都市圈發(fā)展存在著“倒U”關(guān)系，房?jī)r(jià)過(guò)低會(huì)使產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型缺乏外在壓力，房?jī)r(jià)過(guò)高則使產(chǎn)業(yè)升級(jí)和科技創(chuàng)新失去動(dòng)力與喪失條件。

倪鵬飛還特別強(qiáng)調(diào)，要用好房地產(chǎn)這把“雙刃劍”，應(yīng)堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的”定位，抑制投機(jī)炒作，確保都市圈紅利不被高房?jī)r(jià)所透支；同時(shí)，要依據(jù)“人地掛鉤”原則保持供需匹配，根據(jù)收入增長(zhǎng)不斷調(diào)整房?jī)r(jià)合理區(qū)間，通過(guò)供求調(diào)節(jié)使房?jī)r(jià)始終處在合理區(qū)間。