邁向天空要資源 新加坡：花園城市的“土地戰(zhàn)爭”

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊 歡    

▲新加坡濱海灣公園 攝圖網(wǎng)圖

“到2020年，新加坡人口將達到600萬，而到2030年，這個數(shù)字將到690萬。”在去年3月舉行的新加坡國會撥款委員會辯論（COS）上，新加坡總理辦公室人口事務(wù)負責官員Josephine Toe對外公布的一組數(shù)據(jù)，一時引起軒然大波。

盡管人口增速已然放緩，但對于新加坡而言，近700萬人口仍是一個略顯龐大的數(shù)字——這意味著新加坡本就稀缺的土地資源將承載更多壓力，并可能進一步影響到現(xiàn)有新加坡的土地規(guī)劃。

“從目前政策上來看，新加坡人口增速遠低于預(yù)期，不可能達到此前制定的700萬目標。但即便是這個數(shù)量，相較新加坡人口承載量也已達到飽和狀態(tài)。”新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授顧清揚向《每日經(jīng)濟新聞》記者指出：“勞動力數(shù)量的增長對新加坡來說仍然很重要，但人口增長又會對新加坡的宜居環(huán)境帶來挑戰(zhàn)。”

自建國之日起，以花園城市聞名的新加坡在提升土地綠化面積上的努力經(jīng)年累月、不斷升級。到2008年，“花園中的城市”以全新的定位寫入新加坡規(guī)劃當中，新加坡的綠化建設(shè)迎來了史無前例的高度，這座在土地、人口、綠地不斷博弈中成熟的國家，面臨著更大的挑戰(zhàn)。

隨著更多城市開始探尋以生態(tài)本底為基礎(chǔ)的全新建城發(fā)展模式，這座經(jīng)驗足夠老道的花園城市，能夠提供怎樣的借鑒？

人口和綠地

在新加坡，人口、土地與綠地一直以來所呈現(xiàn)出的增長模式，可以用“不可思議”一詞來形容。

相對于國土面積而言，新加坡人口規(guī)模一直處于“過載”狀態(tài)。根據(jù)世界銀行2014年的數(shù)據(jù)，在方圓700多平方公里的土地上，新加坡的人口密度為每平方公里7736人，位居世界前列。

但在有限的土地資源內(nèi)，新加坡卻有效推進了植被率的上升——在1986年，全國人口僅270萬、國土面積666平方公里的新加坡，植被率剛到36%；但到2007年，人口規(guī)模擴張至460萬、國土經(jīng)填海造地達到700平方公里后，新加坡植被率卻反而上升至47%。

事實上，這種模式的出現(xiàn)，與新加坡城市發(fā)展邏輯密切相關(guān)。在將“花園城市”定為新加坡基本治國理念時，新加坡前總理李光耀就提出，把新加坡打造成具備“第一世界”城市標準的東南亞綠洲，通過清潔、綠化的環(huán)境優(yōu)勢吸引世界投資和商旅，實現(xiàn)新加坡經(jīng)濟從第三世界向第一世界的跨越。

簡而言之，新加坡需要將“花園城市”作為殺手锏，從世界吸引有競爭力的人才和企業(yè)，來刺激本地的經(jīng)濟增長。

為達到這一目的，新加坡制定了一套人口、土地與綠化動態(tài)增長的機制。多項與土地、人口相關(guān)的綠地配套要求成為新加坡建城一以貫之的規(guī)則，其中包括，建筑用地應(yīng)低于總用地的40％；在每個房屋開發(fā)局建設(shè)的鎮(zhèn)區(qū)中應(yīng)有一個10公頃的公園；在每個房屋開發(fā)局建設(shè)的樓房居住區(qū)，500米范圍內(nèi)應(yīng)有一個1.5公頃的公園等等。

在如何安頓好這些人的問題上，新加坡并未對住房與綠地的需求安排明顯的先后順序。在探索拓寬城市綠地的同一時間，新加坡拉開了公屋建造大幕。到現(xiàn)在，容納了80%新加坡居民的HDB（新加坡建屋發(fā)展局）組屋逐漸成為與“花園城市”并列的新加坡標簽。

但隨著新加坡經(jīng)濟和人口不斷增長至新的層級，探索土地利用新方式的需求被搬上臺面。

新加坡國家發(fā)展部部長Lawrence Wong指出，來自土地的限制變得比以往任何時候都要更加緊張。

根據(jù)Global Footprint Network的統(tǒng)計，新加坡的生態(tài)赤字在全球國家中位列第一，2018年該數(shù)據(jù)已達9890%。這意味著，在現(xiàn)有情形下，新加坡全國所能提供的生產(chǎn)生態(tài)土地面積總和遠遠小于其人口所需。若全球所有人口均按照新加坡人的生活方式，則還需要4.1個地球的土地才足夠使用。

規(guī)劃的層級

早在19世紀末，英國著名社會活動家埃比尼澤·霍華德就創(chuàng)造性地提出了“田園城市”的概念。這當中為后人稱道的一項規(guī)劃方案是“去中心化”格局——當中心城市發(fā)展到一定規(guī)模后，在其周圍建造若干田園城市，形成城市族群（即“社會城市”），以此對城市進行更有效的管理。

這個想法被后來的新加坡部分借用，并構(gòu)造出了一套系統(tǒng)的管理模式。

這是一套自上而下、由多個層級，共同施力完成的，一個完整的控制規(guī)劃機制。隸屬于國家發(fā)展部，為改變新加坡建國時“臟亂差”的形象而特設(shè)的重建局是“靈魂”，它負責制定新加坡三個層級的土地使用規(guī)劃。

《每日經(jīng)濟新聞》記者查閱新加坡重建局網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，三個層級的規(guī)劃被清晰公示出來：位于最高層級的概念規(guī)劃（concept plan），用于指導(dǎo)城市未來40~50年發(fā)展，每10年復(fù)審一次；次一級的總體規(guī)劃詳細安排10~15年的發(fā)展，每5年復(fù)審一次；再次一級就是對具體區(qū)域的開發(fā)指導(dǎo)計劃（DGP），這些計劃通常由專業(yè)的私營業(yè)者和開發(fā)商來準備。

具體區(qū)域劃分法源自新加坡最早的一份概念規(guī)劃：它首次將“攤大餅”的環(huán)形結(jié)構(gòu)發(fā)展模式變?yōu)?ldquo;星群”（constellation）結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，現(xiàn)有的55份DGP中大部分也與此時誕生的新城相對應(yīng)——這種“拆分”理念，與霍華德的初衷極其相似。

顧清揚指出，事實上，人口集中與空間分散的規(guī)劃理念本身就有助于新加坡花園城市的建設(shè)。這意味著，新加坡僅需在人口集中區(qū)域提供有效的公共服務(wù)、并集中規(guī)劃商業(yè)、工業(yè)活動，由此，可以減少土地使用，將大部分土地用于綠化。

而新加坡政府敢于將規(guī)劃制定到如此細的地步，又與其嚴苛的法律制度密不可分。在新加坡《規(guī)劃法》等一系列法律的約束下，新加坡的規(guī)劃具有法律效力。

在新加坡“規(guī)劃之父”劉太格看來，新加坡的成功，是因為“我們一開始就下決心要做正確的事”。規(guī)劃由專業(yè)人制定，又有最有力的“門衛(wèi)”把守，使得“花園城市”的“烏托邦”在新加坡得以變成“利維坦”。

此外，為吸引更多民營資本推動花園城市建設(shè)，新加坡啟動了一些政府與社會共同打造的項目，如由私營部門投資的“花園城市基金”、鼓勵社區(qū)居民參與的“私家園林”建設(shè)項目等。這些項目均有助于減輕政府在基建項目上的資金負擔。

理念的升級

盡管數(shù)十年來，新加坡花園城市的名聲在外，但對于既定規(guī)劃，也出現(xiàn)過不同聲音。

社會組織是新加坡花園城市建設(shè)的重要組成部分，其中少不了新加坡自然學(xué)會（NSS）的身影。在1992年雙溪布洛自然保護區(qū)開發(fā)成高爾夫球場、2001年烏敏島部分區(qū)域土地開墾兩個項目中，NSS均通過自身力量成功加以抵制。但這僅是新加坡在尋求綠化面積與建設(shè)項目之間的平衡時，綠化占據(jù)上風(fēng)的兩個小案例。

事實上，即便是在對花園城市重視有加的新加坡，NSS在保護綠地時也經(jīng)歷過多次失敗。1990年，國家發(fā)展部計劃在圣諾哥自然保護區(qū)修建17000個HDB組屋。盡管當時的NSS完成了國家發(fā)展部要求的25000個簽名數(shù)，其保留圣諾哥自然保護區(qū)的請愿仍被駁回。其原因是，圣諾哥并不是純自然形成的生態(tài)保護區(qū)。

新加坡并非唯“綠地”是瞻。特別是在土地資源緊張的前提下，它需要判斷綠地的必需性和有效性，特別是將綠地與人的需求本身相連接。盡管在許多人看來，只強調(diào)“人工”綠地將使新加坡淪為一座“沒有靈魂”的花園城市，但反過來，只用整體上的植被覆蓋率來衡量一座城市，則會進入另一個誤區(qū)。

正如《美國大城市的死與生》一書作者簡·雅各布斯所強調(diào)的那樣，類似公園這樣的城市開敞空間，綠化功能實際上遠小于社會經(jīng)濟功能，脫離了人們對其的具體使用就不具有任何意義，也就是說，實現(xiàn)公園價值的基礎(chǔ)是吸引人流。

事實上，在這種多方博弈和競爭中，新加坡也在不斷更新其對于“花園城市”的認定。1996年，時任國家公園局首席執(zhí)行官陳偉杰博士提出“花園中的城市”(A City In A Garden)概念，并最終成為新加坡“花園城市”的升級版。

“花園城市到花園中的城市，是城市規(guī)劃理念的徹底轉(zhuǎn)變，從原先的工業(yè)建設(shè)為城市主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榛▓@是主體、人為建筑是配套。”顧清揚指出。具體而言，就是將目前矩陣式的公園綠地系統(tǒng)、綠化系統(tǒng)和擴大的水域空間相互連接，形成網(wǎng)絡(luò)化、一體化回歸自然的生態(tài)空間。通過發(fā)展生機盎然的城市生態(tài)系統(tǒng)，使公園、花園、自然保護區(qū)和空中綠化無縫連接，該定位的最終目標是，讓人們對高品質(zhì)的生活環(huán)境和社區(qū)有歸屬感和擁有感。

尋找新空間

在新的發(fā)展需求下，新加坡也在尋求新的發(fā)展空間。

作為“花園城市”標桿，新加坡仍然是全球城市取經(jīng)的對象。在回答取經(jīng)者問題時，新加坡企業(yè)發(fā)展局中國西部司副司長陳鈺鑫曾有感而發(fā)，“新加坡是資源缺乏的國家，總是從危機中找生機，從生機中找機遇。”

擁擠不堪，是人們對新加坡建國初期的共同回憶。上世紀50年代末，新加坡正處于城市問題最為嚴重的時期——四分之一的居民擠在島上百分之一的區(qū)域內(nèi)，常常是五十多個人擠在一個二、三層的商鋪房間、或臨時搭設(shè)的下水道小屋內(nèi)。

對于現(xiàn)在的新加坡而言，盡管人口可能還將繼續(xù)增長，城市的人口密度繼續(xù)爬升，但終究，沒有人愿意再回到過去的那種情況。

新加坡絞盡腦汁讓每一寸土地都“物盡其用”。一個例子是，新加坡在加強保護歷史建筑的同時，也在尋找開發(fā)利用之法，將過去的郵局改造成酒店、最高法院和市政廳搖身一變成為國家美術(shù)館。據(jù)一個改造項目的負責人介紹，新加坡對開發(fā)商的改造方式、維護程度都有嚴格的標準，并實行定期檢查，確保開發(fā)與保護的平衡。

為了繼續(xù)守住花園城市的“紅線”，新加坡已經(jīng)開始向天空索要資源。據(jù)《海峽時報》報道，到去年底，新加坡全島的高層綠地面積已達到約100公頃，這相當于超過100個足球場的大小。而到2030年，這個面積還將翻倍。

去年，新加坡國家發(fā)展部主導(dǎo)啟動了一項1.5億新元的“未來城市”科研計劃，其中就包括維持城市進一步綠化的項目。

現(xiàn)如今，無論是高層建筑的屋頂、還是富有特色的空中連廊，綠意在新加坡已無處不在。但對于一個習(xí)慣于未雨綢繆的城市，這顯然是不夠的。在劉太格看來，新加坡必須要啟動一個1000萬人口城市的規(guī)劃。對于新加坡未來的發(fā)展，人口將是最核心的要素，基于此，需要繼續(xù)推進保持城市綠化的措施，以打造對商業(yè)、人才有更大吸引力的城市環(huán)境。