城事 | “最嚴”控煙，城市的過眼云煙？

每經(jīng)記者 李晃    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：攝圖網(wǎng)

一邊是令人窒息的煙霧繚繞，一邊“禁止吸煙”的字牌卻格外醒目。

相信大家對這樣的場景屢見不鮮，它可能出現(xiàn)在咖啡廳的某個角落里，也可能出現(xiàn)在醫(yī)院的某條走廊上，每當我們遇到這種情形，最常見的反應便是嘴上嘀咕兩句，即繞道遠離。

然而，當我們離眼前這條“煙路”遠了，我們城市離控煙失敗之路卻近了。

長期以來，城市公共場所控制吸煙（以下簡稱“城市控煙”）備受關注。

數(shù)據(jù)顯示，中國每年有100多萬人死于煙草相關疾病。如果當前的吸煙習慣繼續(xù)下去，到2050年，死亡人數(shù)將是現(xiàn)在的3倍。不僅如此，每天還有數(shù)億人被迫接觸二手煙并付出健康的代價。由此看來，城市控煙形勢刻不容緩。

與之形成鮮明對比的是，城市“雷聲大雨點小”的禁煙條例。近期武漢公布控煙新規(guī)，即《武漢市公共場所控制吸煙條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見》）。

其建議在娛樂、餐飲等多個場所內(nèi)設置為期三年的禁煙“緩沖期”，這也意味著這些場所在三年內(nèi)限制吸煙，三年后才將全面禁煙。多名控煙專家批評，這可能成為拖延全面禁煙的“借口”，出現(xiàn)“一緩再緩”的情況。

我國控煙形勢的“急”，與城市控煙新規(guī)的“緩”，為何會出現(xiàn)如此沖突？全面控煙，城市為何總下不了決心？今天，讓我們來聊聊這些話題。

全面控煙為何不能“緩”？

其實，并非只有武漢為禁煙設置了緩沖期，城叔發(fā)現(xiàn)，哈爾濱、杭州等地也出臺過在室內(nèi)公共場所一定期限內(nèi)限制吸煙的條例。

走在全國控煙城市前列的哈爾濱，早在2012年5月就出臺了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》，除了對大部分公共場所作出了禁煙規(guī)定外，還標明“旅館、餐飲的室內(nèi)場所可以在一定期限內(nèi)劃定吸煙的樓層、包房，期滿后全面禁止吸煙。”

起步如此之早，效果究竟如何？據(jù)有關媒體報道，“其實（哈爾濱）緩沖期到現(xiàn)在都還沒結束。”

無獨有偶，杭州最新的控煙新規(guī)也出現(xiàn)了類似條款，其規(guī)定娛樂、經(jīng)營性住宿和餐飲等室內(nèi)公共場所在一定期限內(nèi)為限制吸煙場所，這也意味著在全面控煙上，杭州保留了一個口子，過渡期可以設置吸煙室。

然而，杭州這一“緩”，卻引發(fā)了較大的社會爭議。原來，在杭州2018年1月份上網(wǎng)公示的修改草案中，清楚寫明“室內(nèi)工作場所、室內(nèi)公共場所和公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”條款，而最終版本的松動，被多方指責為“開倒車”。

全面控煙為何不能緩一緩呢？有兩點可以論證。

從時間上看，有專家認為，過渡期這一設計，會導致執(zhí)行的困難。譬如，中國疾控中心研究員楊杰認為，全面無煙一步到位比較好，西班牙、希臘就是一個教訓，它們都曾在立法上設置過緩沖期，要求餐館等公共場所設置吸煙區(qū)和禁煙區(qū)，但執(zhí)行起來非常難，后來就取消了。

從空間上看，多份研究表明，吸煙區(qū)（室）的設置，并不能有效保護公眾的健康。

例如，香港科技大學關于吸煙室的技術可行性研究結果表明，任何的工程技術，例如排風、換氣和指定吸煙區(qū)都不能避免接觸煙草煙霧，有效保護公眾健康；此外，數(shù)據(jù)顯示，無煙餐廳PM2.5濃度為62.2μg/m3，部分禁煙餐廳130.8μg/m3，室內(nèi)部分禁煙的餐館PM2.5濃度會顯著高于室內(nèi)完全禁煙餐館的PM2.5濃度。

“史上最嚴”有多嚴？

截至2017年底，我國共有18個城市陸續(xù)出臺了地方控煙條例，也不止一次被冠以“史上最嚴”的贊譽。

城叔試著以“史上最嚴控煙令”為關鍵詞在百度上進行搜索，發(fā)現(xiàn)北京、杭州、西安等多個城市的控煙，都貼上了“史上最嚴”的標簽。那么，這些城市的控煙規(guī)定真的有那么嚴嗎？

城叔查閱多個城市控煙條例發(fā)現(xiàn)，各城市的控煙規(guī)定在結構上其實大同小異，最大差異無外乎兩點，一是禁煙場所的范圍，二是違反禁煙規(guī)定所處罰的力度。而這兩點既是我們最為關注的點，也是評判“嚴”或“不嚴”的主要標準。

那么，我們以此前關注度較高的8個城市為例進行分析，如圖所示，在8個城市中，只有北京、上海、深圳和西安在立法上體現(xiàn)了室內(nèi)全面禁煙；而正如此前一些媒體所報道的，這幾個城市在控煙立法上走在全國的前列。同時，可以看出，哈爾濱、杭州、武漢等城市為室內(nèi)全面禁煙設置了過渡期。

此外，在處罰力度上看，深圳與武漢對個人在禁煙場所吸煙的處罰最重，最高可罰款500元，而西安僅罰款10元；哈爾濱、上海、深圳對禁煙場所管理者不履行勸阻等義務的懲罰，最高可達3萬元，西安則是罰款500~1000元。

圖為 部分城市控煙條例統(tǒng)計
（資料來源：各地法制網(wǎng)、人大官網(wǎng)等）

綜合幾項可以看出，如果深圳控煙條例順利實行的話，將會是立法上相對“最嚴”的城市，因其既體現(xiàn)了室內(nèi)全面禁煙，且對個人及禁煙場所管理者在違法的處罰上最重，那么，如果我們將視野擴大到全球，這些規(guī)定又有多嚴呢？

事實上，早在2003年，我國就已加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），《公約》于2006年在中國正式生效。根據(jù)《公約》規(guī)定，應在《公約》生效五年之內(nèi)通過立法手段，達到室內(nèi)公共場所、工作場所和公共交通工具100%全面無煙。

但10多年來，全國僅有屈指可數(shù)的幾個城市對室內(nèi)全面禁煙進行了較為有效的管控，從這個角度講，我們所標榜的“最嚴”，僅僅只達到了國際及格線。

當在我們的部分城市還在為餐廳等場所“開口子”時，馬來西亞最新的控煙條例規(guī)定，即使是在餐館外3米范圍內(nèi)吸煙，也將觸法。

對比處罰力度，我們的“最嚴”也可以說是相當和風細雨了。

同樣以馬來西亞為例，根據(jù)其2004年制訂的《煙草產(chǎn)品管制條例》，在禁煙區(qū)吸煙者最高可被罰款1萬林吉特(約合2400美元)或監(jiān)禁兩年；再比如泰國，其規(guī)定違反禁煙令的人將面臨最高10萬泰銖的罰款或不超過一年的監(jiān)禁，或兩者并罰。

諸如這樣“重罰”的國家還很多，譬如菲律賓、新加坡等，而反觀我們某些城市的500元，甚至是10元罰款，還爭先標榜“史上最嚴”，倒真有點像我們城市的集體自嗨了。

全面控煙難在哪里？

那么，全面控煙，城市為何總下不了決心，其究竟難在哪里？

首先，從國家立法層面來說，雖然我國早在2003年便加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，但時至今日，我國尚未就控煙進行國家級立法，相關部門表示，我國控煙立法正在進行中，將盡快推動出臺。

此外，從地方立法層面看，雖然我國已有不少城市出臺控煙條例，但一些存在著責任劃分不明、約束力不夠、處罰可操作性差等問題。

曾經(jīng)連續(xù)6年在控煙問題上提建議的全國人大代表黃細花表示，公共場所吸煙問題之所以屢禁不止，很大的一個原因在于沒有更加具有強制力的國家法律進行約束。

的確，法律對規(guī)范引導社會觀念的作用不可替代，假如控煙立法在全面控煙這條底線上進行退讓，將對控煙工作的執(zhí)行造成較大的阻礙。

同時，全面控煙更大的難點在于執(zhí)法上的困難。

例如，蘇州從2016年到2018年5月的約兩年時間，只有66名在公共場所吸煙的煙民受到處罰，可以說，其控煙措施在執(zhí)行中打了不少折扣；

再來看看控煙成效較好的深圳，據(jù)悉，其控煙條例實施近五年來，累計罰款374.5萬元，但其中，對控煙不力的場所罰款只有42萬元，同時，深圳控煙部門已對8萬多名個人進行了處罰，但對場所的罰單卻只開出了23個。

中國控煙協(xié)會公益法律專業(yè)委員會秘書長李恩澤表示，“執(zhí)法難”問題有多方面的原因，除了立法存在缺陷、罰則不夠清晰之外，缺少社會參與也是重要原因。

其實，據(jù)中國控制吸煙協(xié)會的一項調(diào)查顯示，有近92%的公眾支持室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具內(nèi)全面禁煙。然而，在實際的城市控煙過程中，民眾的參與往往是缺位的。

相信大家對這點感受頗深，在與城叔多位朋友聊起看到有人在禁煙場所吸煙會如何表現(xiàn)時，他們均表示，如果有孕婦或者嬰幼兒在場才會提醒幾句，其余大部分時候都是繞道而行，或者置之不理。

那么，應如何提高社會參與性呢？在這點上，深圳與北京擁有一些創(chuàng)新之處。

據(jù)悉，深圳已在全市招聘了一萬多名控煙志愿者，其中，經(jīng)過培訓發(fā)證的控煙監(jiān)督員就有4000多人，遍布在全市各個街道社區(qū)。而控煙志愿者還有專門的服裝、背包和證件。

北京則專門開發(fā)了“控煙投訴實時地圖”，市民投訴三次以下，均閃爍藍色警示燈，三至五次則閃爍橙色警示燈，五次以上則閃爍紅色警示燈。對于被投訴五次以上的地方，執(zhí)法人員就可以進行專項檢查和處罰。

圖片來源：北京控制吸煙協(xié)會

雖然我國城市在全面控煙道路上還任重道遠，但可喜的是，許多城市正在控煙路上努力前進、積極探索，也有一些創(chuàng)新經(jīng)驗值得推廣，這就為全國控煙形勢增添了多一分希望。