財政官員回應央行徐忠財政政策不夠積極：為誰積極？

人民銀行研究局局長徐忠博士日前發(fā)表專欄文章，指出積極財政政策不夠積極，財政是國家治理體系的基礎和支柱，思考財政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場。在當前形勢下，財政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調控職能。7月16日，財政官員就“財政政策不夠積極”的觀點進行了回應，發(fā)文指出，金融機構在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會產(chǎn)生幻覺和弱勢的“傻白甜”。 以下為全文： 人民銀行研究局局長徐忠博士發(fā)表專欄文章，認為積極財政政策不夠積極，財政對防范金融風險有更大責任，并要注意一些問題。總的來看，不少觀點是值得借鑒的，但是可商榷之處也有很多，有的引起了較大爭議。本文簡要進行幾點探討。 積極財政政策等于提高赤字率嗎？ 財政赤字通常理解就是收支差額，但是各國財政收支的口徑有一些差別，赤字口徑因此亦有所不同。簡單地用赤字率衡量積極財政政策，可適用于一般經(jīng)濟評論場合，但對于專門研究財政體制和政策來說，是不夠嚴謹?shù)摹?媒體、學術界和金融機構對中國財政赤字口徑的討論由來已久，一些“看不懂財政報表”的人大代表和財經(jīng)研究者也提出過計算赤字的修正方法，得出過不同的“實際赤字率”。這些分析各有一定道理，歸納來看，這些“實際赤字率”和官方赤字率的差別主要在于：第一，官方赤字沿用一般公共預算（原稱公共財政預算）新增債務規(guī)模的口徑，這個口徑是比較小的；第二，由于中央和很多地方財政設有預算穩(wěn)定調節(jié)基金，有些地方有年度間結轉資金，通過凈調入這些資金可彌補一部分收支差額，可以視為不同年度之間赤字的調劑，減少了官方赤字的波動；第三，預算法修訂后按照“四本預算”（即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算）的規(guī)定，廣義上赤字還應考慮政府性基金預算的收支差額（即地方政府專項債務）。此外，以前地方政府在預算之外的舉債融資，常被認為應計入廣義上赤字，但是很難追溯和準確統(tǒng)計。 查閱2018年預算報告，我們可以看到有關線索：“統(tǒng)籌收入、赤字、專項債務和調用預算穩(wěn)定調節(jié)基金，適度擴大財政支出規(guī)?！?。上述表述說明，雖然官方赤字口徑未發(fā)生變化，但財政部門在實際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度，因此不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。 財政注資金融機構是虛假的嗎？ 徐博士文中有一個很吸引眼球的論點是，“現(xiàn)有國有金融企業(yè)的國有資本在很大程度上是不真實的。之前的歷次注資，財政并沒有真正掏錢。特別國債實際是在央行的幫助下財政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資”。這種說法恐怕讓海內(nèi)外投資者大跌眼鏡，甚至產(chǎn)生誤解。 事實上，財政當局的資產(chǎn)負債表擴張是受限的，舉債安排的支出與通過財政收入安排的支出都是掏出真金白銀，除了對舉債形成的支出往往要增加一些限制之外，資金本身并無區(qū)別；而貨幣當局資產(chǎn)負債表的伸縮度極大，由于存在印鈔稀釋貨幣的能力，對其“慷慨掏錢”則需要高度警惕。只要中央政府沒有窮到打白條掛賬的地步，質疑中央財政沒有真正掏錢，這種說法是很不專業(yè)的。 1998年全國財政收入只有9800多億元，發(fā)行2700億元特別國債不是一個小數(shù)?；剡^頭來看，當時設計出一整套合乎市場經(jīng)濟規(guī)律的注資方案，是值得稱道的。放到今天來看，財政發(fā)債注資商業(yè)銀行，舉債的同時形成收益率較高的資產(chǎn)，同時央行釋放流動性，緩解資金面緊張，實屬十分正常的協(xié)同操作。只不過20年前市場主體和手段有限，定向發(fā)行國債、降準備金率和被注資的對象都同為四大行而已。 當年財政注資銀行，就是加大積極財政政策力度的重要體現(xiàn)，后來財政對于商業(yè)銀行股改的支持也是毋庸置疑的。從一直存續(xù)的特別國債及付息，到后來銀行不良資產(chǎn)轉為優(yōu)質債權，這些都是實實在在的錢和權益，最后承擔者是全體納稅人，豈能轉身一筆勾銷變成了靠銀行自己和央行“幫助”呢？進一步設想，若1998年不采取這個注資方案，解決問題還有幾種可能：央行直接“放水”當出資人，財政擠掉大量民生支出用于注資銀行，財政以高息舉債注資而后用更多的財政收入償還；如果采取這些做法，最終利益受損的是誰呢？ 金融機構是地方政府債務問題的受害者嗎？ 徐博士文中認為，將一些隱性債務劃到政府債務之外，一推了之，可能引發(fā)地方政府的道德風險，將財政風險轉嫁金融部門；同時，金融機構對地方政府處于弱勢，由于財稅改革落實不到位，金融機構管不住地方政府的違規(guī)融資行為。筆者認為，上述說法有失偏頗。 首先，金融機構在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會產(chǎn)生幻覺和弱勢的“傻白甜”。地方政府不規(guī)范舉債的各類形式、各個環(huán)節(jié)，幾乎都有不同類型金融機構參與，其包裝操作之復雜，遠超出基層財政部門的工作水平。在以前地方舉債處于灰色地帶的情況下，不可能在像發(fā)行政府債券一樣明面上公平競爭，金融機構在幫助地方政府融資時，自然設計對自己最有利的方案，既要確保剛性兌付，又要將自身收益最大化?？紤]到地方政府融資沖動十分強烈，難說雙方究竟孰強孰弱，甚至在預算法修訂和地方債清理規(guī)范之后，還有金融機構強勢要求地方政府違法違規(guī)對非政府債務進行擔保。 在地方政府債務野蠻生長時期，金融市場產(chǎn)生了大批“高收益、低風險”的產(chǎn)品，扭曲了市場定價，擠占了投向實體經(jīng)濟的金融資源；規(guī)范地方政府債務管理是對這種扭曲的強力糾正，不可避免給地方政府和金融機構帶來陣痛。地方政府處置存量債務風險，的確應當分類妥善處理，防范處置風險的風險。對劃入企業(yè)債務、未納入政府債務的存量債務，應積極穩(wěn)妥采取措施，加快融資平臺公司轉型，提高經(jīng)營水平，增強償債能力。 但是需要指出的是：即使一些地方政府有意壓低納入政府債務的存量債務，也更多出于政績考核和風險指標的考慮，而不是有意賴賬不還，等著違約。因為基于中國國情和政治現(xiàn)實，特別是突出防范重大風險的背景下，地方政府是不愿意看到轄內(nèi)任何企業(yè)發(fā)生債務違約的，無論融資平臺公司、國有企業(yè)，哪怕是民營企業(yè)。 真正需要防范的是另一種傾向，就是站在金融機構的立場上，以防范金融風險為借口要求地方政府兜底，對不該擔?；蚓戎碾[性債務提供保護。這種做法延續(xù)了對金融市場的扭曲，不利于打破剛性兌付。尤其是提供保護的潛在手法，同樣能給新增隱性債務打開方便之門，刺激金融機構繼續(xù)“創(chuàng)新”，助長地方違規(guī)舉債融資。這種現(xiàn)象更為隱蔽，危害更大。 如何向大國財政與大國央行轉變 隨著中國成為世界第二大經(jīng)濟體，財政政策和貨幣政策制定者都面臨著重大挑戰(zhàn)，主要是如何從小國趕超視角轉向大國主動視角看待問題。 財政方面，自十八屆三中全會以來，從現(xiàn)代國家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革舉措已經(jīng)擬定了路線圖，但還有很長的路要走。在推進改革和規(guī)范制度的過程中，用財政資金支付一些成本是合理且必要的，但財政資金絕不是彌補部門和地方既得利益的“唐僧肉”，不能認為過去存在的即是合理的?！皩Φ胤絺鶆湛刂坪?，財政政策不可能積極，所以要增加中央赤字”、“金融去杠桿導致金融機構資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，就要財政加大注資力度”，上述政策建議邏輯上顯得草率。即使積極財政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融機構注資是不是優(yōu)先選項，也需要慎重研究。 央行方面，雖然人民幣國際化進程積極推進，央行在全球貨幣政策協(xié)調中的作用不斷增強，但人民幣的國際地位滯后于中國經(jīng)濟的國際地位，利率、匯率市場化水平與國內(nèi)外期望還有不小距離。比現(xiàn)實差距更為重要的是理念差距，即決策思路上仍然屬于小國央行的特征。 誠然，中國實施貨幣政策有很多客觀困難和約束條件，央行有不少苦衷可以理解?？勺屓诉z憾的是，一些內(nèi)部專業(yè)人士主觀上對中央銀行的獨立性和權威性缺乏足夠重視，在徐博士的此篇文章中多處可見這種思維痕跡。最典型的莫過于在《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱《指導意見》）中注意到“財政部門集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責”，卻有些忽略前半句“按照權責匹配、權責對等、權責統(tǒng)一的原則”，還提出“授權人民銀行或其他部門來履行出資人職責”。了解上世紀90年代商業(yè)銀行呆壞賬歷史的人，可以體會到《指導意見》中這一句原則的來之不易；也知道央行控股商業(yè)銀行意味著多大的倒退。 總而言之，財政政策與貨幣政策應當緊密配合，從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，協(xié)調制定政策和確定力度。在推進國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵階段，財政和央行要有所為、有所不為，在法治化和市場化的框架下，各司其職，權責匹配，自己不亂作為，也不要求對方亂作為，這才是對人民根本利益負責任的做法。 背景新聞：央行徐忠稱當前積極的財政政策不是真積極 7月13日，央行研究局局長徐忠發(fā)表了題為《當前形勢下財政政策大有可為》的文章。徐忠在文章中指出，多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不夠積極，甚至是緊縮的。徐忠稱，財政政策應該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財政收入以較高的速度增長，今年預算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財政專家所測算的，實際的赤字率可能達到3%，那也不是積極的。因為對地方債務控制后，總的財政政策不可能積極。用其一位同事的話講，“沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓”。 徐忠認為，在當前形勢下，財政政策大有可為。要真正發(fā)揮逆周期宏觀調控職能，應當做好以下幾件事情： 一是對小微企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的減稅政策要落到實處。 二是在控制新增地方政府性債務規(guī)模的同時，中央財政的赤字率要高于去年而不是低于去年。 三是金融去杠桿面臨資本不足的約束，必須以財政資金充實國有金融機構的資本金，并完善公司治理，才能保證金融服務實體經(jīng)濟的能力不被削弱。治本之策，是加速推進中央與地方財政關系的改革，這對解決地方政府性債務風險、房地產(chǎn)泡沫問題至關重要。 以下為全文： 當前中國經(jīng)濟中的主要問題是結構性和體制性的，財政政策的結構性特征比較明顯，有發(fā)揮作用的很大空間。目前，多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不夠積極，甚至是緊縮的。中央財政要發(fā)揮逆周期的宏觀調控作用，實行真正意義的減稅，做實國有金融機構的資本金，支持有條件的地區(qū)擴大投資。財政政策近年來做了很多事情，財政部的同志經(jīng)常加班加點，財金23號文、《關于完善國有金融資本管理的指導意見》從文件本身寫得都挺好，但是近期市場上對財政政策的詬病也比較多。 一、多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不是真積極 財政是國家治理體系的基礎和支柱，思考財政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場。中國的財政部喜歡與美國財政部對比，強調自己的權利太小。實際上，美國財政部相當于我們的國務院，至少相當于我國發(fā)改委、財政部和商務部三者之和。中國的財政體制脫胎于計劃體制，財政政策制定實際是分散在多個部門，各部門往往從自身立場出發(fā)制定政策，公共財政的現(xiàn)代國家治理體制還沒有建立起來。 就國家治理體系現(xiàn)代化而言，在健全的財政治理結構里有相當部分內(nèi)容應該是制衡。金融危機反映出，每個經(jīng)濟體都要防止政府亂花錢。從預算的角度來講，預算制定、預算批準、預算執(zhí)行和事后監(jiān)督，都要建立足夠好的制衡關系。相比之下，中國的財政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監(jiān)督，不要說人大代表看不懂財政報表，我也看不懂。沒有有效的信息披露，事實上監(jiān)督制衡無法實現(xiàn)。 從這樣的大方向出發(fā)，觀察當前的財政運行，至少有以下幾個問題值得重點關注。 預算管理不健全，導致財政運行存在順周期性，沒有發(fā)揮好逆周期宏觀調控的作用。財政赤字并不是越少越好，更不是收入增長越多越好。為了防范和化解金融風險，金融部門正在去杠桿，貨幣政策實際上是穩(wěn)健中性的。在這種背景下，財政政策應該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財政收入以較高的速度增長，今年預算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財政專家所測算的，實際的赤字率可能達到3%，那也不是積極的。因為對地方債務控制后，總的財政政策不可能積極。用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓。 財政支出以應對短期問題為主，缺少對長期問題考慮的財政制度設計。從長遠來看，地方隱性債務問題、養(yǎng)老金缺口問題，都需要財政資金解決。通過供給側性結構性改革，化解產(chǎn)能過剩、杠桿率偏高、房地產(chǎn)泡沫等結構性問題，也需要財政政策提供支持。寄希望提高財政收入來解決這些資金問題是涸澤而漁，最終必須通過提高財政支出效率來解決。提高財政支出效率關鍵要做好兩點。一是盤活財政存量。各級政府的國庫存款有四、五萬億，各級政府一邊存錢一邊借錢很不合理。有的資金充裕的地方政府，財政出資回購收費高速公路，免費通行后反而造成交通擁堵。二是財政要提高把錢花好的意識。最近關于個人所得稅修法的討論比較熱烈，有財稅專家認為，起征點不能超過5000，否則納稅人數(shù)量會大幅減少，不利于提高居民的納稅人意識。但是，財政部門很少強調納稅人意識的另一面，即提高財政信息透明度，財政支出要接受納稅人監(jiān)督，對納稅人負責。 近幾年減稅政策不少，但是企業(yè)和居民缺少實實在的獲得感，有的企業(yè)稅負不降反增。公開資料顯示，近幾年的減稅降費規(guī)模超萬億元，但這兩年的財政收入增速一直高于GDP的增速，單位GDP承擔的財政收入增加了。這種現(xiàn)象讓老百姓對減稅政策的效果產(chǎn)生質疑，對市場的預期引導也會有問題。背后的原因是，政策制定是個系統(tǒng)工程，文件上規(guī)定的稅率和稅基可能減少了，但實際的征管力度可能加強了。比如，原先營業(yè)稅的征管有一定的彈性，但增值稅征管有上下游企業(yè)的交叉對比制衡機制，管理更加嚴格。原先一些小微企業(yè)不交稅，現(xiàn)在必須繳納增值稅，否則不能給需求方開具增值稅抵扣憑證，業(yè)務會受到影響。又比如，支持創(chuàng)新的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，稅率上的優(yōu)惠實際上是以企業(yè)有盈利為前提的，一些中小企業(yè)根本沒有稅前盈利，這種政策不過是空中樓閣。最終結果是大中型國有企業(yè)減稅，小微企業(yè)增稅了。同樣，目前正在進行的個人所得稅改革也有類似的問題。稅制修訂過多地考慮修改后對稅收收入的影響，為了保證稅收收入沒有很大的變化，只從稅率上考慮，沒從征管上著手，導致稅率偏高。最近的新聞熱點顯示，明星逃稅現(xiàn)象比較嚴重，這表明稅收征管沒有做好。個稅改革首先需要稅務部門自身做好征管工作，才能設計出廣稅基、低稅率的改革方案。 二、金融去杠桿背景下，國有金融機構資本不足的問題凸顯，應當以財政資金向國有金融機構注資，并改善公司治理水平 金融是實體經(jīng)濟的鏡像反映，實體經(jīng)濟的負債對應著金融機構的資產(chǎn)。因此，金融亂象實際反映的是實體經(jīng)濟和整個體制機制的問題，金融機構的杠桿是被動加起來的，是地方政府和國有企業(yè)規(guī)模擴張、杠桿率攀升的結果。近日發(fā)布的《中共中央、國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》寫得非常好，關鍵在落實。文件明確，財政部門集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責。我們認為，履行好出資人職責關鍵是做好兩項工作。一是要充實國有金融機構的資本金。從國有資產(chǎn)管理體制角度而言的國有資本，是經(jīng)濟學中的“資本”概念，而非會計上的“資產(chǎn)”概念，國有企業(yè)只有減去負債后的“凈資產(chǎn)”所有權才屬國家所有，才是真正的“財富”。從金融業(yè)的角度看，現(xiàn)有國有金融企業(yè)的國有資本在很大程度上是不真實的，有的是自己為自己注資，有的注資早已消耗殆盡。之前的歷次注資，財政并沒有真正掏錢，“特別國債”實際是在央行的幫助下財政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資，沒有真正增強銀行吸收損失的能力。一些金融機構股份制改革過程中設立的共管賬戶，也屬于類似的性質。當前經(jīng)濟存在下行壓力，金融去杠桿導致金融機構資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，資本短缺的問題顯得尤為突出，財政做實國有金融機構資本更加重要。為了增強防范和應對金融風險的能力，必須以財政資金真實地向國有金融機構注入資本。二是通過銀行董事會結構多元化，提高董事會專業(yè)性，提升國有金融機構的公司治理水平。如果光是派人、給國有金融機構當“婆婆”，不能改善公司治理，我估計將來中央可能需要出另一個文件，授權人民銀行或其他部門來履行出資人職責。 三、整頓地方政府性債務不能一推了之，應著力避免財政風險金融化，對于地方政府性債務監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不搞一刀切 隨著供給側結構性改革深化以及穩(wěn)健中性貨幣政策的有效實施，2017年我國宏觀杠桿率上升速度明顯放緩。但必須看到的是，高杠桿仍是當前風險的集中體現(xiàn)。單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門的杠桿較高，政府部門杠桿率不高，但實際上大量非金融企業(yè)的債務是地方政府融資平臺和國有企業(yè)的債務。從這個意義上講，地方政府的加杠桿行為是高杠桿風險的源頭所在。據(jù)IMF測算，2016年如果考慮地方政府隱性債務的中國廣義口徑政府部門杠桿率為62.2%，已經(jīng)超過歐盟警戒線標準。背后的原因很清楚，主要是我國的地方性政府債務信息并不完全透明，地方政府融資平臺的債務背后往往隱含著政府信用擔保和兜底預期，處于一種政府與非政府之間的模糊地帶，屬于準政府債務。 解鈴還須系鈴人。在沒有理清楚政府與市場的邊界、財政與金融的邊界之前，將一些隱性債務劃到政府債務之外，一推了之，這對化解風險本身沒有幫助。這種做法可能引發(fā)地方政府的道德風險，償債意愿降低，將財政風險轉嫁金融部門，勢必增加金融機構出現(xiàn)壞賬的風險，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險。事實上，地方政府的資產(chǎn)負債是同時擴張的，有些基礎資產(chǎn)的質量還是相對良好的，可以對其債務償還形成一定的擔保。地方政府的去杠桿不能只關注負債方，更要關注資產(chǎn)方，完全可以通過資產(chǎn)出售、兼并重組等方式來緩解債務風險。 在地方政府債務管理框架中，強調金融機構約束作用，比如今年發(fā)布的財金23號文，大方向是對的，但是必須以落實財稅改革為前提，提供相關配套條件。歷史經(jīng)驗表明，由于財稅改革落實不到位，在條件不具備的情況下，金融機構管不住地方政府的違規(guī)融資行為。一是與地方政府相比，金融機構相對弱勢。金融機構通常只能從公開渠道獲得信息，很難實質性審查地方政府的資本金來源。目前的預算管理并沒有將經(jīng)常性預算與資本性預算分開，地方政府也沒有公布政府資產(chǎn)負債表，財務信息的透明度依然很低。在當前條件下，金融機構很難按照市場化原則有效識別項目風險。二是沒有地方政府破產(chǎn)制度，地方政府事實上是無法破產(chǎn)的。實踐中尚未發(fā)生過兌付危機，中央不救助原則尚未得到實踐檢驗。金融機構容易對政府背景的投融資項目產(chǎn)生隱性擔保和剛性兌付的幻覺，地方政府和國企等軟約束主體成為金融機構眼中的優(yōu)質融資主體，金融市場的定價規(guī)則和風險溢價完全被扭曲了。三是地方政府軟約束導致對利率不敏感，難以用價格調節(jié)手段調節(jié)地方政府的融資行為。因此，未來要從根本上防范化解地方債風險，關鍵是加快落實財稅財稅改革，為金融市場的發(fā)揮約束作用創(chuàng)造條件。這也是落實《中共中央、國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》的關鍵所在，否則，地方政府債務損失首先要依靠金融機構的資本來沖銷，必然弱化財政部門國有金融資本出資人地位。 從當前形勢看，對于地方政府性債務監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不能搞一刀切。中國是一個大國，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和負債能力差異比較大，有的地區(qū)可能債務風險已經(jīng)比較明顯，但有的地區(qū)還有一定的“加杠桿”空間，后者完全可以繼續(xù)發(fā)揮“穩(wěn)增長”的積極作用。我們認為，在“穩(wěn)增長”與“去杠桿”之間求得動態(tài)平衡，必須改革中央地方財政關系，建立市場化導向的地方政府舉債框架。重點是建立恰當?shù)募罴s束機制，正確引導地方政府的行為，既賦予地方政府主動作為的空間，又要建立硬約束機制，防止地方政府亂作為。 總結起來，在當前形勢下，財政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調控職能，應當做好以下幾件事情。一是對小微企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的減稅政策要落到實處。二是在控制新增地方政府性債務規(guī)模的同時，中央財政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠桿面臨資本不足的約束，必須以財政資金充實國有金融機構的資本金，并完善公司治理，才能保證金融服務實體經(jīng)濟的能力不被削弱。治本之策，是加速推進中央與地方財政關系的改革，這對解決地方政府性債務風險、房地產(chǎn)泡沫問題至關重要。 來源：每日經(jīng)濟新聞綜合自鳳凰財經(jīng)、新浪財經(jīng) 文中圖片均來自視覺中國