全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅：建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 降低公益訴訟門檻

每經(jīng)編輯 李彪    

圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)

每經(jīng)記者 李彪 每經(jīng)編輯 畢陸名

完善生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)一直是全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅大力推進(jìn)的工作內(nèi)容之一。

3月12日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，作為全國(guó)政協(xié)委員，呂忠梅向全國(guó)政協(xié)提交了《關(guān)于在<土壤污染防治法>中首先建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的提案》(以下簡(jiǎn)稱提案)，建議在新制定的《土壤污染防治法》中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，解決重大改革推進(jìn)無(wú)法可依的“燃眉之急”。

值得注意的是，今年兩會(huì)期間，呂忠梅一共向全國(guó)政協(xié)提交了4份提案，提案內(nèi)容均與生態(tài)環(huán)境相關(guān)。

需要多項(xiàng)立法系統(tǒng)推進(jìn)

2017年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），要求自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

對(duì)此，呂忠梅稱，這意味著我國(guó)將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國(guó)益訴訟”、“公益訴訟”、“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。《方案》作為政策性文件，雖然對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”“生態(tài)損害賠償責(zé)任”等概念有所涉及，但沒(méi)有也不能從法律角度予以界定，使得這項(xiàng)重大改革缺乏法律依據(jù)。

呂忠梅介紹道，生態(tài)環(huán)境損害是一種新型法律責(zé)任制度。從行為構(gòu)成上看，對(duì)生態(tài)環(huán)境的侵害行為與傳統(tǒng)民法上的侵權(quán)在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同；從責(zé)任性質(zhì)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種防御責(zé)任，而非民法上的填補(bǔ)責(zé)任；從救濟(jì)途徑上看，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權(quán)人民檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟，是代表國(guó)家以所有權(quán)人身份提起的國(guó)家利益訴訟。

“目前，我國(guó)還沒(méi)有任何法律這種新型法律責(zé)任作出規(guī)定，這意味著現(xiàn)行法律制度不能適用于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，迫切需要建立專門的環(huán)境侵害責(zé)任制度。”呂忠梅說(shuō)。

同時(shí)，提案指出，建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要多項(xiàng)立法系統(tǒng)推進(jìn)。包括應(yīng)結(jié)合《生態(tài)文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的要求，在民法典物權(quán)編中，規(guī)定物權(quán)行使的環(huán)境保護(hù)具體要求和普遍限制，完善國(guó)家自然資源所有權(quán)制度，明確生態(tài)環(huán)境及其重要要素的“公共財(cái)產(chǎn)”地位、增設(shè)“公物”制度等；應(yīng)啟動(dòng)專門環(huán)境責(zé)任立法工作，明確環(huán)境侵害的各種法律后果，建立系統(tǒng)的專門環(huán)境法律責(zé)任制度，為生態(tài)環(huán)境損害提供完整的法律依據(jù)。

為此，提案建議，建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以時(shí)日。針對(duì)目前改革已經(jīng)全面推開(kāi)，急需提供法律支撐的情況，可以考慮在已經(jīng)列入2018年立法計(jì)劃的《土壤污染防治法》中，規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，首先建立生態(tài)損害賠償制度，保證改革“于法有據(jù)”。

4份提案均涉生態(tài)環(huán)境

今年兩會(huì)期間，呂忠梅一共向全國(guó)政協(xié)提交了4份提案，其余3份分別是：《關(guān)于編纂“環(huán)境法典”的提案》、《關(guān)于支持和保障社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的提案》、《關(guān)于完善城市雨水收集系統(tǒng)，建設(shè)“活水城市”的提案》。

其中，編纂“環(huán)境法典”是呂忠梅最為關(guān)心的內(nèi)容之一，在去年的全國(guó)兩會(huì)期間，她作為全國(guó)人大代表在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者專訪時(shí)就曾提出了相關(guān)的想法。

《關(guān)于編纂“環(huán)境法典”的提案》中介紹，經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，環(huán)境資源法律體系框架已基本形成，環(huán)境資源保護(hù)主要領(lǐng)域已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)有法可依。隨著時(shí)代發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境資源立法模式，與新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)的新要求已不相適應(yīng)。

包括：環(huán)境立法與資源立法分離的模式與“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的生態(tài)文明觀存在一定距離；各環(huán)境資源管理部門主導(dǎo)立法的模式以解決部門利益主導(dǎo)立法問(wèn)題；按照環(huán)境資源要素進(jìn)行單項(xiàng)立法的模式難以克服解決法律間的相互重疊與沖突、修改滯后等立法困難。

為此，呂忠梅建議，將編纂環(huán)境法典工作納入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，啟動(dòng)相關(guān)立法論證研究工作。

此外，在《關(guān)于支持和保障社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的提案》中建議，對(duì)《環(huán)保法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律進(jìn)行“打包修改”，進(jìn)一步降低對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的“門檻”等。

《關(guān)于完善城市雨水收集系統(tǒng)，建設(shè)“活水城市”的提案》建議，制定雨水收集利用專項(xiàng)規(guī)劃并納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；利用河道水渠洼地收集雨水，建立城市水體循環(huán)體系；完善城市雨水收集體系，提高城市雨水利用率，實(shí)現(xiàn)“活水城市”等。