專訪上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建： 特朗普政府稅改法案聚焦三大稅種 高收入群體和大利益集團受益更多

每經編輯 許自然    

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每經記者 許自然 每經編輯 畢陸名

12月22日，美國總統(tǒng)特朗普正式簽署《減稅與就業(yè)法案》，該稅改法案分別于12月19日由美國眾議院以227：203票通過，和12月20日由美國參議院以51：48票通過遞交總統(tǒng)，經總統(tǒng)簽署后成為法律，并將于2018年起實施，其中個人所得稅和遺產稅有效期為2025年。

《每日經濟新聞》記者注意到，此項稅改法案是特朗普政府第一個重大立法,也是繼1986年以來美國稅收制度最為重大的一次變化，將重塑美國現行稅收制度。

針對《減稅與就業(yè)法案》核心內容、經濟影響、政策目標、是否存在隱憂等問題，《每日經濟新聞》記者對上海財經大學公共政策與治理研究院院長、教授胡怡建進行了專訪。

稅改法案聚焦三大稅種

NBD：《減稅與就業(yè)法案》中，關于個人所得稅包含哪些核心改革內容？

胡怡建：首先，該稅改法案涉及眾多稅制改革，長達千余頁。個人所得稅、企業(yè)所得稅、跨境所得稅等三大稅種為核心內容。

個人所得稅方面，美國個人所得稅是最大稅種，2016年占總稅收比高達40.20%。

個人所得稅改革核心內容：一是降低稅率，仍保持七級累進稅率，但最高邊際稅率由39.6%降為37%。

二是提高標準扣除，個人申報由6500美元提高為12000美元等。

三是調整減免優(yōu)惠，17歲以下兒童每人補貼由1000美元提高至2000美元，補貼門檻由夫妻共同收入11萬美元提高至40萬美元等。

四是提高個人替代性最低稅負制（AMT）門檻，由應稅所得55400美元（個人）、86200美元（夫妻共同）提高至70300美元（個人）、109400美元（夫妻共同），提高AMT門檻利于簡化稅制。

NBD：針對企業(yè)所得稅，《減稅與就業(yè)法案》有何改革？

胡怡建：企業(yè)所得稅雖然改革力度最大，但在美國由于只有C型公司（股份有限公司）繳納企業(yè)所得稅，其占比并不高，2016年僅為8.62%。

企業(yè)所得稅改革核心內容：一是C型公司稅率由35%降為21％，獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和S型公司（無限責任公司）等穿透小企業(yè)合格經營所得征收個人所得稅，允許抵扣20%收入，適用最高邊際稅率37%。

二是2017~2022年5年內發(fā)生資產投資成本由折舊攤銷改為100％費用化（不包括房地產）等。

三是取消由采用20%稅率作為平行稅制一部分，與按公司所得稅稅率計算的公司所得稅比較，選擇高者征稅的公司替代最低稅收（AMT）。

四是每年凈經營虧損結轉限額由前轉2年后轉20年改為年度應納稅所得額90%，可向后無限期結轉。

NBD：其他稅種方面，《減稅與就業(yè)法案》有何亮點？

胡怡建：另外我關注到的是跨境所得稅改革和遺產稅改革。

跨境所得稅改革核心稅改內容：一是美國公司取得的來自其境外子公司的股息可享受100%的所得稅豁免（10%持股比例要求），境外子公司歷史累積境外收益將被視同匯回一次性進行征稅，現金及現金等價物適用15.5%稅率，非流動資產適用8%稅率。

二是依據受控外國公司規(guī)則對美國境外子公司超額利潤（超過企業(yè)資產的10%）征收10.5%稅收（從2026年起升至13.125%），可抵免80%境外稅收。

三是美國公司從境外供應方取得的銷售或服務所得中與知識產權相關的部分，適用13.125%的稅率征稅（自2026年起為16.4%）。

遺產稅方面，提高適用稅率40%遺產稅免征額，將應稅財產超過560萬美元提高為1120萬美元（個人）、1120萬美元提高為2240萬美元（夫妻共同）。

高收入群體受益最多

NBD：長期來看，減稅將對美國聯邦收入造成何種影響？

胡怡建：無論是個人所得稅最高邊際稅率由39.6%降為37%，還是C型公司(股份有限公司)所得稅最高邊際稅率由35%降為21%，都不約而同地將降低稅率作為最為重要改革內容。

根據美國國會聯合稅收委員會報告，此次稅改會使聯邦收入在10年內約減少1.5萬億美元，其中個人所得稅減稅9290億美元，企業(yè)所得稅凈減稅5610億美元（企業(yè)所所得稅減稅8460億美元，海外資產稅增稅2850億美元），遺產稅減稅100億美元。

按2016年美國稅收48463.13億美元，個人所得稅19483.57億美元，公司所得稅4178.97億美元，財產稅4958.08億美元，年增長率3%計算，10年平均減稅率2.69%，其中個人所得稅減稅率4.15%，公司所得稅減稅率11.69%，遺產稅減稅率0.18%（上述減稅率分別按10年減稅額除以2016年為基數，年增長3%累計10年應納稅額得出）。

NBD：本次稅制改革的政策目標是什么？

胡怡建：無論是個人所得稅還是企業(yè)所得稅，除了降低稅率外，對稅前扣除和減免優(yōu)惠作了有增有減重要政策調整，以規(guī)范稅基。

如個人所得稅基本扣除幾乎提高了一倍，增加了兒童稅前扣除以減稅，但也取消了個人稅收豁免，醫(yī)療費用、抵押貸款利息抵減以增稅。

再如企業(yè)所得稅資本費用化以延期納稅，但也對利息支出限額扣除增稅。

這些內容均是旨在實現稅制改革的三大政策目標：一是通過降低稅率、規(guī)范扣除、減少優(yōu)惠、擴大稅基以合理稅制；

二是通過限制境外關聯交易支付，以反避稅減少稅收流失，增加美國稅收利益；

三是通過取消公司替代最低稅收（AMT），提高個人替代最低稅收（AMT）門檻，降低稅收征收成本和納稅人遵從成本，提高征管效率。

NBD：本輪減稅是否存在不利影響？

胡怡建：《減稅與就業(yè)法案》就是寄希望通過減稅來減輕企業(yè)和個人稅負、降低成本、振興經濟、擴大就業(yè)。但減稅是以減少稅收、增加財政赤字、增加政府債務、減少社會福利為代價。

2016年，美國政府債務已高達20.17萬億美元，超過當年GDP的18.56萬億，債務占GDP已超越100%，人均負債6.28萬美元。受財政赤字制約，2018年財政在環(huán)保、教育、社保等公共民生福利領域支出均有不同程度削減。根據國會預算辦公室（CBO）判斷，取消強制醫(yī)保稅將會導致超過1300萬人缺乏保險，并推動保費平均上漲10%左右。

NBD：《減稅與就業(yè)法案》對于哪類收入群體受益最高？

胡怡建：特朗普政府稅改方案對企業(yè)和個人普遍給予不同程度減稅，但由于在降低稅率同時又擴大了稅基，取消部分優(yōu)惠，實際減稅遠低于名義減稅。

而且，不同收入群體減稅受益差異較大，減稅受益更多將集中在高收入群體。

美國稅收和經濟政策研究所對14個州2019年1%最高收入人士稅改減稅估算結果也支持該結論。該群體人均年收入62.03萬美元，凈減稅45032美元，平均減稅率7.26%，反映富有人士減稅受益遠高于平均受益，減稅受益更多地被高收入群體和大利益集團所分享。

NBD：《減稅與就業(yè)法案》是否存在隱憂？

胡怡建：即使制定美國稅改藍圖的眾議院議長保羅•瑞恩也認為，盡管他贊成預算削減稅收，但是這也需要削減醫(yī)療保險才能平衡預算。

所以通過減稅法案：一方面使企業(yè)和個人稅負有所減輕，但低收入群體減稅受益不大；另一方面減稅后政府債務上升使稅收負擔轉化為債務負擔，削減財政支出將使主要由中低收入群體享受的公共民生福利相應減少不小。結果是減稅使經濟效率有可能提高，但社會公平受到更為嚴重挑戰(zhàn)。