首條民資控股高鐵陷煩惱:建設(shè)方式不符合鐵總新要求

中國首條民資控股高鐵杭紹臺鐵路正在陷入一些意料之中的“煩惱”。

參與該鐵路籌建相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，杭紹臺鐵路參股方之一鐵路總公司在今年8月突然要求杭紹臺鐵路更改原定的建設(shè)方式。按照原定計(jì)劃，該鐵路的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營將會分割成不同的項(xiàng)目，分別招標(biāo) ，但鐵總要求這條鐵路將要采用EPC的建設(shè)模式。

EPC是工程總承包制的一種，即項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、建設(shè)的全部環(huán)節(jié)交給一個(gè)總承包商。

這僅僅是鐵總突然提出的要求之一，在此之外，鐵總還提出了降低該鐵路建筑安裝工程費(fèi)下調(diào)比例——建安費(fèi)下調(diào)比例越高，對于項(xiàng)目承包方資金壓力越大——等多個(gè)要求。

杭紹臺是中國第一條民資控股高鐵，項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資約為409億元，項(xiàng)目資本金約占總投資的30%，其中民營聯(lián)合體占股51%， 浙江省政府占比13.6%、紹興和臺州市政府合計(jì)占比20.4%，而鐵總在其中所占股比僅為15%。

“這些細(xì)節(jié)的爭議本質(zhì)是地方與鐵總在鐵路話語權(quán)上的博弈”，一位長期參與鐵路建設(shè)的相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。“很難說對錯，雙方都各有考量，但是鐵總在鐵路系統(tǒng)的巨大影響力肯定是難以替代的”，該人士表示。

這種影響力正在越來越強(qiáng)烈的被地方籌建者和入股民資所感受，“杭紹臺鐵路中，鐵總已經(jīng)占據(jù)了90%的話語權(quán)，之前地方政府和民資約定的一些事宜，現(xiàn)在都有了重新談判的苗頭”，參與杭紹臺鐵路籌建相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

建設(shè)模式之變

變化始于8月。2017年8月，鐵總總公司下發(fā)一份文件，在這份文件中，鐵總總公司指定了一些預(yù)備建設(shè)的鐵路線路必須采用EPC的建設(shè)模式，其中并不包含杭紹臺鐵路，在這份文件中，鐵總僅僅是“建議”杭紹臺鐵路采用EPC的模式。

地方政府和項(xiàng)目籌建方似乎并未重視鐵總的這份文件，依然按照原定思路推進(jìn)該項(xiàng)目。在原定的思路中，未考慮或者說并未完全考慮采用EPC的模式。

此后，鐵總向該鐵路籌備方提出必須要采用EPC模式。這一要求讓項(xiàng)目籌備方感覺到吃驚，其中一個(gè)重要原因在于杭紹臺項(xiàng)目推進(jìn)速度較快，已經(jīng)由一些機(jī)構(gòu)完成了許多前期工作，如果采用EPC模式，就意味著這些工作要重新由總承包方再進(jìn)行一次。

知情人士對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，在鐵總提出要求后，杭紹臺高鐵的民資代表曾經(jīng)兩次嘗試與鐵總溝通，但并未取得明顯成果。經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)向復(fù)星相關(guān)人士求證這一消息，對方表示尚不知情，同時(shí)也表示目前正在籌建項(xiàng)目公司，近期應(yīng)該會發(fā)布招標(biāo)信息，采用何種建設(shè)模式將會在招標(biāo)書上得以明確。但上述參與杭紹臺鐵路的相關(guān)人士則表示，“目前已經(jīng)沒有什么備選方案了”。

鐵總要求采用EPC模式并非毫無根據(jù)，EPC模式是近年中國正在嘗試推廣的一種建設(shè)方式，北京交通大學(xué)軌道交通安全協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家賈利民對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，從技術(shù)角度，EPC可以統(tǒng)一工程標(biāo)準(zhǔn)，更好的保證鐵路安全，同時(shí)還能有效的控制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。這種建設(shè)方式目前較多采用于中國鐵路出海的項(xiàng)目中，在國內(nèi)的一些建設(shè)項(xiàng)目中也開始推廣。

值得注意的是，在鐵總提出這一要求后，鐵總下屬的一個(gè)規(guī)劃院即聯(lián)系到杭紹臺鐵路籌備方，提出希望參加該鐵路項(xiàng)目建設(shè)的招標(biāo)。在EPC模式中，一般總承包方即乙方慣例會由某規(guī)劃院牽頭，其會統(tǒng)籌整個(gè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、采購到建設(shè)施工的全過程。

在中國鐵路建設(shè)的歷程中，鐵路總公司始終扮演的是甲方的角色，這使得其能夠統(tǒng)籌操盤所有的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，但在杭紹臺高鐵項(xiàng)目中，由于鐵總所占股份僅為15%，因此僅從股權(quán)的角度考慮，鐵總并非這一項(xiàng)目的主導(dǎo)。如果能夠通過下屬規(guī)劃院獲得杭紹臺鐵路總承包商牽頭單位的身份，鐵總將會重新有機(jī)會操盤項(xiàng)目的建設(shè)。

一位鐵路建設(shè)系統(tǒng)人士對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，無論是對于鐵總還是對于地方政府，一條鐵路采用何種建設(shè)模式，都不是關(guān)鍵的模式，特別是對于鐵總，一條地方鐵路的建設(shè)也無關(guān)宏旨，核心在于誰將會擁有對中國首條民資控股高鐵最大的影響力。

躊躇的樣板

建設(shè)模式僅僅是鐵總提出要求的一方面，參與杭紹臺鐵路籌備的相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，近期鐵總對于原定計(jì)劃的多個(gè)方面都提出了新的意見，甚至已經(jīng)有了“重新談判的苗頭”。

比如招標(biāo)條件中的鐵路建筑安裝工程費(fèi)的下調(diào)比例。此前計(jì)劃中，鐵路建筑安裝工程費(fèi)的下調(diào)比例為8%，這意味著參與競標(biāo)的施工方需要承諾，要在總的建設(shè)費(fèi)用中節(jié)省出8%以上的比例，而鐵總則要求將這一比例下調(diào)至3%，這意味著施工方在工程經(jīng)費(fèi)上能夠更加寬裕。

無論是對于地方政府或者是民資聯(lián)合體，都很難影響鐵總的要求。其中一個(gè)重要原因在于無論是前期工作，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或者后期入網(wǎng)、運(yùn)營都離不開鐵總的支持。

按照原定計(jì)劃，在杭紹臺鐵路建設(shè)完成后，將委托給上海鐵路局進(jìn)行運(yùn)營，鐵總可以決定是否將該條鐵路納入全國鐵路網(wǎng)，同時(shí)也可以決定安排多少車次，這些都會影響未來杭紹臺鐵路的商業(yè)化運(yùn)營，

換言之，投入數(shù)十億的民資聯(lián)合體能夠獲得足夠的商業(yè)回報(bào)，很大程度上取決于鐵總的態(tài)度。

中國民資入鐵歷程已經(jīng)有超過十五年的歷程，在此前政策的限制外，影響民資入鐵的一個(gè)重要原因即在于進(jìn)入鐵路的社會資本能夠獲得相應(yīng)的回報(bào)。

杭紹臺鐵路恰恰是作為中國民資入鐵的樣板進(jìn)行推行的。

2015年12月杭紹臺高鐵進(jìn)入國家發(fā)改委社會資本投資鐵路示范項(xiàng)目名單，此后浙江省政府曾經(jīng)設(shè)計(jì)了多套方案，均是民資相對控股，但是在次年的6月，浙江省政府拍板決定了一個(gè)由民資絕對控股的建設(shè)方案。“當(dāng)時(shí)就認(rèn)為，既然要做成典型，那不如一次就到位”，參與方案制定的相關(guān)人士表示。

對于這一“樣板工程”鐵路，無論是地方政府抑或民資都做好充足的準(zhǔn)備。按照經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)此前采訪獲得的信息，地方政府曾經(jīng)計(jì)劃為民資提供可行性補(bǔ)貼，它意味著如果鐵路運(yùn)行后運(yùn)輸車次達(dá)不到雙方制定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府將會為民資聯(lián)合體提供補(bǔ)貼。

民資聯(lián)合體也在為這條鐵路做出多方面的準(zhǔn)備，知情人士對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，為了保證鐵路項(xiàng)目的正常開展，這個(gè)即將完成的民資控股項(xiàng)目公司已經(jīng)招納了一批來自鐵路系統(tǒng)的人才。

雙方對于杭紹臺高鐵寄予厚望，負(fù)責(zé)復(fù)星PPP項(xiàng)目投資的星景資本CEO溫曉東在此前接受經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)采訪時(shí)曾經(jīng)雄心勃勃的說道：“等這條鐵路運(yùn)營時(shí)，就算乘客對于這條鐵路修建的資金來源一無所知，他也一定會發(fā)現(xiàn)這條鐵路與全國任何一條高速鐵路都完全不同。”

而這一切建立的前提在于理順與鐵總間的關(guān)系，這可能并非易事。“任重而道遠(yuǎn)”，參與杭紹臺鐵路相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示。