深汕合作區(qū)迎破冰之旅 深圳版“雄安”呼之欲出？

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 段倩倩 每經(jīng)編輯 曾健輝    

【編者按】深圳向東60公里的汕尾地區(qū)，有一片囊括了4個(gè)鎮(zhèn)，總面積468.3平方公里的土地。6年前，廣東省正力推“騰籠換鳥(niǎo)”戰(zhàn)略，促珠三角地區(qū)將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至粵東西北地區(qū)。這片土地因此成為深汕特別合作區(qū)，由深圳市主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，汕尾市負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)。6年后，合作區(qū)將調(diào)整體制機(jī)制的消息，讓這片似乎已遠(yuǎn)離大眾視野的土地重回聚光燈下。6年來(lái)，合作區(qū)發(fā)生了什么變化，在新的體制下未來(lái)又將發(fā)生怎樣的變化。這正是本組報(bào)道要解答的問(wèn)題。

每經(jīng)記者 段倩倩 每經(jīng)編輯 曾健輝

6年前，全國(guó)第一個(gè)特別合作區(qū)深汕特別合作區(qū)掛牌運(yùn)行。該合作區(qū)位于汕尾，由深圳市主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，汕尾市負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)。

掛牌伊始，合作區(qū)被寄予探索城市間先富帶動(dòng)后富、解決超大城市城市病試點(diǎn)的厚望。時(shí)光荏苒，6年過(guò)去，合作區(qū)似乎已淡出公眾視線。與此同時(shí)，廣東省內(nèi)粵東西北與珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然存在較大差距，深圳面臨的土地空間不足、產(chǎn)業(yè)空心化等問(wèn)題也日漸突出。

在學(xué)界看來(lái)，合作區(qū)發(fā)展的最大阻力是體制問(wèn)題。深汕兩市合作的背景下，合作區(qū)管理主體多元化、干部隊(duì)伍多樣化、利益訴求不一致，難以形成真正的共同體，合作區(qū)管委會(huì)在行使經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能上難以名正言順。

不過(guò)，合作區(qū)即將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。9月8日，財(cái)新報(bào)道稱(chēng)，合作區(qū)或調(diào)整為深圳全面主導(dǎo)管理建設(shè)工作。

體制機(jī)制問(wèn)題迎來(lái)破冰

2011年5月21日，廣東省委、省政府將“中共深汕特別合作區(qū)工作委員會(huì)”、“深汕特別合作區(qū)管理委員會(huì)”牌子授予深圳、汕尾兩市，合作區(qū)規(guī)劃范圍包括汕尾市海豐縣鵝埠、小漠、鲘門(mén)和赤石四鎮(zhèn)，總面積468.3平方公里，可建設(shè)用地145平方公里。

實(shí)際上，深汕合作區(qū)的概念2010年便已提出。“深汕兩地各取所需，對(duì)于深圳來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)向高端化轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)電子加工組裝等附加值比較低的產(chǎn)業(yè)有轉(zhuǎn)移需求；對(duì)于汕尾來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，占地空間也比較大，可以承接這個(gè)產(chǎn)業(yè)。”廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事毛艷華接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示。

深汕合作區(qū)，是廣東省“騰籠換鳥(niǎo)”戰(zhàn)略、珠三角對(duì)口幫扶粵東西北戰(zhàn)略的重要部分。

作為國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放的高地，廣東省GDP總量連續(xù)28年位列全國(guó)第一。耀眼的光環(huán)下面，廣東省各地的發(fā)展卻并不均衡。如果說(shuō)廣東省改革開(kāi)放以來(lái)取得的成績(jī)是一頂傲人的皇冠，則珠三角地區(qū)可說(shuō)是皇冠上最閃耀的明珠。以2010年為例，珠三角地區(qū)以廣東省30％的土地產(chǎn)生了全省78.8%的GDP。

相比之下，粵東西北黯然失色。廣東省亦不斷出臺(tái)相關(guān)文件，部署珠三角與粵東西北之間的對(duì)口幫扶工作。2013年7月，部署升級(jí)，廣東省明確要建立珠三角地區(qū)對(duì)口幫扶粵東西北地區(qū)的工作機(jī)制，珠三角6市對(duì)口幫扶粵東西北8市，深圳對(duì)汕尾便是其中之一。

如今距離掛牌已6年時(shí)間，深汕合作區(qū)取得的成績(jī)差強(qiáng)人意，除了若干項(xiàng)目落地的消息外再無(wú)突出成果。在學(xué)界看來(lái)，兩市合作所帶來(lái)的體制問(wèn)題，使得合作區(qū)難以有真正突破。深汕合作區(qū)官網(wǎng)顯示，合作區(qū)由兩市共同管理，深圳市主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，汕尾市負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)。

“深汕合作區(qū)發(fā)展最突出的問(wèn)題是體制。一是管理主體多元化，難以形成責(zé)任共同體；二是干部隊(duì)伍多樣化，難以形成命運(yùn)共同體；三是利益訴求不一致，難以形成利益共同體。”深圳市委黨校決策咨詢(xún)部主任申勇稱(chēng)。

在中國(guó)綜合開(kāi)發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁看來(lái)：“企業(yè)落地時(shí)，還是會(huì)受到汕尾當(dāng)?shù)卣募s束和限制，地塊、征地等方面總是落實(shí)不了。深汕合作走得不是特別順，當(dāng)雙方都管的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)一種誰(shuí)都管、誰(shuí)都不管、誰(shuí)也不好管的情況。”

現(xiàn)在，深汕合作區(qū)將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，管理權(quán)屬也將更加明晰。據(jù)財(cái)新9月8日?qǐng)?bào)道稱(chēng)，深汕合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整初步方案已獲廣東省政府通過(guò)，深汕合作區(qū)管理建設(shè)工作或由深圳全面主導(dǎo)，人事權(quán)也劃歸深圳，但行政區(qū)劃保持不變，仍由汕尾市管轄。

申勇稱(chēng)：“由深圳全面主導(dǎo)意義是重大的。首先是解決了體制機(jī)制問(wèn)題，對(duì)于探索發(fā)達(dá)地區(qū)和后發(fā)達(dá)地區(qū)的合作機(jī)制非常重要；其次深圳主導(dǎo)更有利于合作區(qū)發(fā)展，也有利于加快當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”

“欠發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展上較為薄弱，他們沒(méi)有這個(gè)能力來(lái)主導(dǎo)。由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移處來(lái)主導(dǎo)，那更容易完善產(chǎn)業(yè)鏈分工，打造更有價(jià)值的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也不會(huì)存在經(jīng)濟(jì)糾紛，更容易和產(chǎn)業(yè)承接地產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性。”毛艷華指出。

飛地經(jīng)濟(jì)模式可??？

深汕合作區(qū)處于汕尾，距離深圳100公里，是典型的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式——兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過(guò)跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

不過(guò)，這也引發(fā)了外界對(duì)這種合作模式的擔(dān)憂。在跨空間的情況下，由深圳全面主導(dǎo)，能否很好實(shí)現(xiàn)對(duì)深汕合作區(qū)的管理？

“深圳肯定希望向惠州或東莞拓展，但首先這兩個(gè)城市在廣東省的地位不一樣，其次這兩個(gè)城市沒(méi)有更多土地拿出來(lái)了。飛地的確有飛地的障礙，他是隔離的，但對(duì)于現(xiàn)在的深圳來(lái)說(shuō)，他迫切需要土地，相對(duì)于土地來(lái)說(shuō)，這個(gè)障礙目前不成問(wèn)題。”宋丁指出。

如宋丁所言，深圳面臨著突出的土地問(wèn)題。深圳占地面積1996.85平方公里，另外三個(gè)一線城市中，面積最小的上海占地面積都是深圳的3倍。公開(kāi)資料顯示，北京占地面積為1.64萬(wàn)平方公里，上海占地面積為6340平方公里，廣州占地面積為7434平方公里。

因此，占地463.8平方公里的深汕合作區(qū)相當(dāng)于給了深圳一個(gè)大禮包。

“深圳面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要關(guān)口，深圳的土地和勞動(dòng)力價(jià)格已經(jīng)很高了，一些產(chǎn)業(yè)必須轉(zhuǎn)移出去。如果說(shuō)完全轉(zhuǎn)移出去，有些人不愿意離開(kāi)深圳，那企業(yè)可以把總部放在深圳，加工或研發(fā)則轉(zhuǎn)到周邊地區(qū)形成研發(fā)或生產(chǎn)基地，總部保持著對(duì)基地的控制力。這種‘總部+基地’垂直的分工或幫扶可能是環(huán)珠三角地區(qū)的新模式。”廣東體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)彭澎指出。

申勇指出：“上海也有飛地，但這個(gè)飛地發(fā)展得很好。深圳和汕尾之間的空間距離可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)完善。”

戰(zhàn)略地位有待提高

深汕合作區(qū)由深圳主導(dǎo)的消息一經(jīng)報(bào)道，立刻在市場(chǎng)掀起了不小波瀾，對(duì)深汕合作區(qū)的解讀亦紛至沓來(lái)。在深圳全面主導(dǎo)下，合作區(qū)是否會(huì)成為第二個(gè)深圳；在相對(duì)地理位置較為相像的背景下，合作區(qū)之于深圳，是否“雄安”之于北京。

“深汕合作區(qū)和雄安新區(qū)沒(méi)有可比性。雄安新區(qū)是作為國(guó)家一個(gè)千年大計(jì)的戰(zhàn)略，而深汕合作區(qū)則是地方發(fā)展的戰(zhàn)略。但是深汕合作區(qū)和雄安新區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)、新區(qū)建設(shè)等方面可以相互借鑒。”毛艷華指出。

在申勇看來(lái)，合作區(qū)僅僅屬于省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，戰(zhàn)略地位偏低。“合作區(qū)與廣東省各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)相比仍然屬于‘小字輩’。廣東省各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)相當(dāng)多，僅國(guó)字號(hào)就有3個(gè)自貿(mào)區(qū)，9家高新區(qū)，6家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，還有各種出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等。各類(lèi)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)更多，如果不將合作區(qū)發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略，很難與這些‘國(guó)字號(hào)’的開(kāi)發(fā)區(qū)站在同一起跑線上，也難以從根本上肩負(fù)起省委省政府賦予合作區(qū)的重任。”

申勇指出，深汕合作區(qū)的成立意義不僅局限于對(duì)深圳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，“從廣東省層面上，合作區(qū)旨在改善廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的局面，對(duì)廣東省全面建設(shè)小康社會(huì)有重要意義；從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，合作區(qū)對(duì)于深化改革開(kāi)放，探索先富帶后富、解決特大城市城市病有著重要意義。”

對(duì)于深汕合作區(qū)來(lái)說(shuō)，另一個(gè)利好是粵港澳大灣區(qū)概念的提出。“深圳市在參與或主導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃過(guò)程中，要主動(dòng)將合作區(qū)發(fā)展納入到規(guī)劃中去，推動(dòng)形成環(huán)珠江口灣區(qū)、大鵬灣區(qū)、大亞灣區(qū)、紅海灣區(qū)和汕頭灣區(qū)城市群發(fā)展走廊。”申勇提出。