兩部門談收費(fèi)公路專項(xiàng)債券：資金禁用于經(jīng)常性支出

近日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)了《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號，以下簡稱《辦法》）。就此，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

一、問：政府收費(fèi)公路內(nèi)涵是什么？為什么要發(fā)行地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券？

答：根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府收費(fèi)公路是由縣級以上人民政府作為投資主體、采用政府收取車輛通行費(fèi)等方式償還債務(wù)而建設(shè)的收費(fèi)公路，主要包括高速公路和收費(fèi)一級公路等。有時(shí)也被稱為政府還貸公路。

過去地方發(fā)展收費(fèi)公路主要有兩種模式，一種是由社會投資者運(yùn)用BOT等經(jīng)營性模式建設(shè)，另一種是由縣級以上交通運(yùn)輸部門采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式建設(shè)。隨著預(yù)算法（2014年修訂）的實(shí)施和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的印發(fā)，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實(shí)施債務(wù)融資新建公路的唯一渠道。政府收費(fèi)公路“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式需要相應(yīng)調(diào)整，改為政府發(fā)行專項(xiàng)債券方式籌措建設(shè)資金。政府收費(fèi)公路有長期穩(wěn)定的收益來源，有可靠的通行費(fèi)和廣告、服務(wù)設(shè)施收入以及政府收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入作為債務(wù)償還的來源，為及時(shí)償付專項(xiàng)債券創(chuàng)造了更加有利的條件。目前，我國公路發(fā)展還處于成網(wǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，適度發(fā)展政府收費(fèi)公路有利于路網(wǎng)的完善優(yōu)化，發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券有利于拓展公路建設(shè)籌資渠道，也有利于規(guī)范地方政府舉債行為。

近期，延續(xù)完善地方政府專項(xiàng)債券改革理念，在推動(dòng)發(fā)行地方政府土地儲備專項(xiàng)債券的同時(shí)，《辦法》明確地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券（以下簡稱收費(fèi)公路專項(xiàng)債券）是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指地方政府為發(fā)展政府收費(fèi)公路舉借，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)收入、專項(xiàng)收入償還的專項(xiàng)債券。收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先用于國家高速公路項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)。收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金不得用于經(jīng)營性收費(fèi)公路，也不得用于非收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護(hù)支出，也不得用于償還存量債務(wù)。

二、問：發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券有什么積極意義？

答：發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，是深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，嚴(yán)格按照預(yù)算法（2014年修訂）要求和國務(wù)院文件規(guī)定，完善地方政府專項(xiàng)債券管理、規(guī)范地方政府收費(fèi)公路融資行為的重要舉措，對推進(jìn)政府收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，主要體現(xiàn)在：

一是保障國家公路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。“十三五”和“十四五”時(shí)期是我國公路加快建設(shè)成網(wǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，收費(fèi)公路建設(shè)和融資任務(wù)還比較繁重。收費(fèi)公路專項(xiàng)債券作為政府債券，具有信用等級高、籌資數(shù)額大、融資期限長、融資成本低等優(yōu)勢，是收費(fèi)公路發(fā)展的重要資金渠道。

二是防控交通領(lǐng)域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度納入專項(xiàng)債務(wù)限額管理，債券收支納入政府性基金預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督；收費(fèi)公路專項(xiàng)債券按照市場化原則發(fā)行，期限、結(jié)構(gòu)明確合理，信息公開透明，便于市場和公眾監(jiān)督。這種更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的融資方式，有利于防范和化解交通領(lǐng)域新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是完善專項(xiàng)債券制度。依據(jù)預(yù)算法（2014年修訂）、國發(fā)〔2014〕43號文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國外市政債券管理經(jīng)驗(yàn)，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券強(qiáng)化了項(xiàng)目收益和融資自求平衡的管理理念，發(fā)揮項(xiàng)目對應(yīng)政府性基金收入、專項(xiàng)收入和資產(chǎn)償債保障作用，防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

四是深化財(cái)政與金融互動(dòng)。選擇車輛通行費(fèi)收入等部分政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對債券科學(xué)合理定價(jià)，提高地方政府債券市場化水平，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動(dòng)民間資本支持重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力。

三、問：《辦法》的主要內(nèi)容及收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理的重點(diǎn)是什么？

答：《辦法》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政府債務(wù)管理規(guī)定，從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等方面，提出了地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理的工作要求。在《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號）基礎(chǔ)上，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理進(jìn)一步突出以下重點(diǎn)：

一是體現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的理念?！掇k法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡?！掇k法》明確，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)收入、專項(xiàng)收入償還；其中，債券對應(yīng)項(xiàng)目形成的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入等專項(xiàng)收入全部納入政府性基金預(yù)算管理，除根據(jù)省級財(cái)政部門規(guī)定支付必需的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外，專門用于償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債券本息。

二是落實(shí)市縣政府管理責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合?！掇k法》落實(shí)了市縣政府管理責(zé)任，明確市縣級交通運(yùn)輸部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)測算提出本地區(qū)下一年度收費(fèi)公路專項(xiàng)債券需求，提交同級財(cái)政部門審核，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后報(bào)送省級交通運(yùn)輸部門。待收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度下達(dá)各市縣后，縣級以上地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在額度內(nèi)會同本級交通運(yùn)輸部門提出具體項(xiàng)目安排建議；《辦法》要求各級財(cái)政部門、交通運(yùn)輸部門協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項(xiàng)債券順利發(fā)行、使用和償還。

三是加強(qiáng)債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)和權(quán)益管理?！掇k法》要求，地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同本級交通部門，將收費(fèi)公路專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理。建立收費(fèi)公路專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)登記和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加強(qiáng)資產(chǎn)日常統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。收費(fèi)公路專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和收費(fèi)公路權(quán)益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照債券發(fā)行時(shí)約定的用途使用，不得用于抵質(zhì)押。

四是依法安排債券規(guī)模。財(cái)政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)政府收費(fèi)公路建設(shè)融資需求、納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)收入和專項(xiàng)收入狀況等因素，確定年度全國收費(fèi)公路專項(xiàng)債券總額度。各省、自治區(qū)、直轄市年度收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級財(cái)政部門，抄送交通運(yùn)輸部。

四、問：《辦法》在加強(qiáng)債券監(jiān)督管理方面有哪些規(guī)定？

答：《辦法》就切實(shí)加強(qiáng)對收費(fèi)公路專項(xiàng)債券發(fā)行、使用、償還的管理和監(jiān)督做出了具體和嚴(yán)格的規(guī)定。

一是明確了相關(guān)部門監(jiān)督管理職責(zé)。進(jìn)一步明確了在收費(fèi)公路專項(xiàng)債券使用管理過程中各級財(cái)政部門和交通運(yùn)輸部門的監(jiān)督管理責(zé)任和職責(zé)分工。

二是要求嚴(yán)格依法依規(guī)舉借債務(wù)?！掇k法》在國發(fā)43號文的基礎(chǔ)上再一次強(qiáng)調(diào)地方各級財(cái)政部門、交通運(yùn)輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式違規(guī)提供擔(dān)保。

三是加大對違法違規(guī)行為的查處問責(zé)力度?！掇k法》強(qiáng)調(diào)，違反本辦法規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的，財(cái)政部可暫停其發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券?！掇k法》還特別強(qiáng)調(diào)了各級財(cái)政部門、交通運(yùn)輸部門在地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券監(jiān)督和管理工作中，存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違紀(jì)違法行為的，按照國家有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。