賈康：房地產(chǎn)市場的治本之策

與房地產(chǎn)市場相關(guān)的制度建設(shè)至少包括四個方面：一是土地制度，二是住房制度，三是投融資制度，四是稅制改革。四項制度改革合在一起，再加上相關(guān)的政策調(diào)控，那就是“標(biāo)本兼治”，實現(xiàn)“治本為上”。

房地產(chǎn)調(diào)控政策要跟著制度建設(shè)走，政策不僅要“反周期”，還要作合理的區(qū)別對待，以一城一策、一城一案方式貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方針。

制度建設(shè)必須結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方針，必須解決整個制度體系怎樣符合十八屆三中全會所要求的現(xiàn)代國家治理，怎樣體現(xiàn)在整個制度安排和機(jī)制連接方面，使市場的有效作用加上有為和有限的政府作用，促成一切潛力、活力的釋放，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中走向長治久安。

政策調(diào)控不能“打擺子”、“坐過山車”

我想分兩個層次說。第一個層次是，我作為研究者怎么看待中國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀。

經(jīng)過十多年的“單邊市”，中國房地產(chǎn)市場在2014年以后進(jìn)入了明顯分化的狀態(tài)，演變成冰火兩重天的局面，其中“冰”的一邊也焦慮，“火”的一邊也焦慮。“冰”的焦慮是很典型的：在中央強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而且已把它表述為一個戰(zhàn)略方針之后，作為切入點(diǎn)，“三去一降一補(bǔ)”中非常重要的一項是去庫存。根據(jù)一般人的理解，去庫存首先針對的就是房地產(chǎn)市場上大量的庫存。但具體分析，庫存主要分布在一大群三、四線城市。這些庫存怎么去？作了這么多的探討之后，今年其進(jìn)展其實并不太明顯，三、四線城市只是降低了4個百分點(diǎn)左右。另外一邊“火”的呢？就是在2014年上半年很多人驚呼中國房地產(chǎn)市場要崩盤，要出現(xiàn)一去不回的向下的拐點(diǎn)之后，一線城市房價抗跌能力是非常明顯的。到了2015年，北京房價首先明顯企穩(wěn)，然后深圳迅速升溫，再后一線城市普遍進(jìn)入升溫狀態(tài)，后面帶出的是二線城市、所謂2.5線城市，一直到今年下半年更多的城市進(jìn)入了升溫狀態(tài)，各地決策層不得不在“9·30”前后出手，以行政手段為主對房地產(chǎn)限購限貸。

這樣分化的局面擺在眼前，因此，我們不能只看到“9·30”之后確實遏制了原來大家最焦慮的一批城市房價迅速升溫勢頭，同時必須看到今后的發(fā)展會是什么樣子。如果按照之前十幾年的演變來看，最大的可能是繼續(xù)“打擺子”、“坐過山車”式地從一端擺到另外一端。有人總結(jié)下來，從一端轉(zhuǎn)到另外一端平均15個月為期。現(xiàn)在的限購限貸過去已屢次出現(xiàn)，但出現(xiàn)后經(jīng)過一段時間，新的焦慮轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)低迷、房地產(chǎn)市場不振，又必須取消限購限貸，甚至地方政府層面不約而同地采取給予補(bǔ)貼、加強(qiáng)貸款支持等措施,來使房地產(chǎn)市場升溫。到了一定的時候，再擺回來，就像我們“9·30”以后看到的這一段。如果這樣幾輪政策調(diào)控都在“打擺子”，都在“坐過山車”，那我們是不是可以進(jìn)一步提出一個問題，就是過去政策調(diào)控只是治標(biāo)而沒有治本。接著要問的是：今后應(yīng)該如何體現(xiàn)標(biāo)本兼治而治本為上的調(diào)控高水平，這是我在第一個層面最基本、粗線條的觀察之后所要表明的這個判斷。

制度建設(shè)應(yīng)治本為上

要把原來的治標(biāo)不治本，轉(zhuǎn)為既治標(biāo)又治本、綜合施治，而且體現(xiàn)中長期的“治本為上”的應(yīng)有水平，我們應(yīng)該怎么辦？這就要說到第二個層次，我的基本認(rèn)識就是制度建設(shè)必須跟上。當(dāng)然，說到制度建設(shè)，就必須結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個戰(zhàn)略方針來加以領(lǐng)會，“三去一降一補(bǔ)”只是切入點(diǎn)，必須解決整個制度體系怎樣符合十八屆三中全會所要求的現(xiàn)代國家治理的這種實質(zhì)，怎樣體現(xiàn)在整個制度安排和機(jī)制連接方面，使市場的有效作用加上有為和有限的政府作用，促成一切潛力、活力的釋放，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中走向長治久安。這方面與房地產(chǎn)市場相關(guān)的制度建設(shè)，是治本之策必須解決的攻堅克難的問題。中國整個改革進(jìn)入深水區(qū)，現(xiàn)在所說的制度建設(shè)，都面臨著“好吃的肉吃完了”、你只要一動就要啃骨頭的問題，這個硬骨頭如何真正啃下來，是對我們的歷史性考驗。

與房地產(chǎn)市場概念相關(guān)的制度建設(shè)，至少包括四個方面：第一是土地制度。從配套改革視野里看房地產(chǎn)，首先直接關(guān)聯(lián)的是我國城鄉(xiāng)結(jié)合部還得不斷擴(kuò)大建成區(qū)，未來幾十年中國的城鎮(zhèn)化率還有向上走幾十個點(diǎn)的高速發(fā)展空間，未來幾十年內(nèi)還會有4億人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)來定居，建成區(qū)擴(kuò)大，隨著不動產(chǎn)的建設(shè)和開發(fā)。相關(guān)土地的使用帶有自然壟斷性質(zhì)，誰占了，別的主體就沒法使用，這種土地的使用權(quán)和開發(fā)權(quán)如何在一個健康的制度之下，可持續(xù)地源源不斷形成有效供給，這是根本性的問題。我們過去處理得不好，大家聽到更多的是對土地財政的批評指責(zé)。實際上，這種土地財政在中國的發(fā)生地，主要是沿海和沿海的那些中心區(qū)域，能夠把土地賣出個好價錢的這些地方政府，確實在極高的程度上依賴土地財政。而另外大量的中西部的地方政府，想依賴也依賴不上，這已經(jīng)造成了極度的不均衡，并帶出了一系列的問題。同時，又必須承認(rèn)它有內(nèi)在的合理性，地方政府靠山吃山、靠水吃水，它當(dāng)然要在自己轄區(qū)之內(nèi)的國土開發(fā)過程中利用自己的資源稟賦，乘勢運(yùn)用土地的使用權(quán)，開拓可能的財力來源用于支持整個開發(fā)和建設(shè)過程。有關(guān)這方面的制度，我后面要專門說到重慶案例，看它是怎么處理的。非常遺憾，重慶案例在全國現(xiàn)在是孤本。

第二個是住房制度。住房制度其實思路早已清晰化，就是必須雙軌統(tǒng)籌。在我們都關(guān)注的商品房市場這個市場軌的旁邊，必須還有保障房供給的保障軌。從1998年特別強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)適用住房這個概念切入，到現(xiàn)在已經(jīng)更清晰地聚攏到了以公租房和共有產(chǎn)權(quán)房為主要形式構(gòu)建這種保障軌的供給機(jī)制。關(guān)鍵就是怎么把這些有別于市場軌的保障軌上的有效供給，合理地形成，源源不斷地真正變成人民群眾得到實惠、落實共享發(fā)展的支持要素，使低收入階層和收入夾心層，包括大量的年輕白領(lǐng)，擺脫在解決住房問題方面的不安和焦慮。其實，這是住房制度里最關(guān)鍵的“托底”內(nèi)容。對于雙軌統(tǒng)籌，目前的指導(dǎo)方針比較合理清晰，就是主打公租房與共有產(chǎn)權(quán)房，相關(guān)工作中的關(guān)鍵就是如何落實。

第三個相關(guān)的制度建設(shè)是投融資制度。大量的基礎(chǔ)設(shè)施跟著不動產(chǎn)的開發(fā)，必須配套提供宜居的條件，包括上述兩個軌上的住房，以及和住房相關(guān)的各種各樣不動產(chǎn)的配套，從樓盤、小區(qū)、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)到城市綜合體、連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營，這些大規(guī)模的建設(shè)中投融資機(jī)制如何適應(yīng)創(chuàng)新的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，如何守正出奇？這方面就要特別說到重要的PPP概念。近年從管理部門到方方面面，對此都高度重視。推進(jìn)PPP的創(chuàng)新，財政部業(yè)務(wù)部門會議2015年記錄在案的是13次，平均一個月一次以上。決策層對這個問題的高度關(guān)注，讓我們看到了一些值得肯定的進(jìn)展，但同時還有很多必須解決的問題。這些問題的解決，首先必須從制度建設(shè)入手，這涉及法治化進(jìn)程、契約精神的培養(yǎng)、規(guī)范地設(shè)立陽光化的全套作業(yè)流程等問題，在PPP概念之下都必須解決好。在政府、企業(yè)之外，還必須要形成健康的專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，并把一個個項目建設(shè)，合理地、創(chuàng)新地與金融市場對接，共同形成PPP“1+1+1>3”的績效提升機(jī)制。

第四個制度建設(shè)是稅制改革。很多人聽到稅，都有天然的厭惡，認(rèn)為最好沒有稅，稅負(fù)越輕越好。但實際上，中國要走向現(xiàn)代化，在房地產(chǎn)方面又必須提及十八屆三中全會明確肯定的“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”的問題。到底怎樣在實際工作中貫徹這個指導(dǎo)精神？在現(xiàn)實的推進(jìn)過程中，我們沒有看到加快的跡象，還明顯處于醞釀狀態(tài)。

以上四個制度建設(shè)都涉及治本，改革中的配套當(dāng)然還有其他方方面面，合在一起是個系統(tǒng)工程。在這個認(rèn)識框架下，我們可簡要地看個案例。這段時間，在各大城市、中心城市無不對房地產(chǎn)市場感到沉重壓力的時候，重慶卻相對平穩(wěn)。從它那里傳來的信息、看到的數(shù)據(jù)，卻體現(xiàn)了一種較為符合社會和諧的平穩(wěn)狀態(tài)。如果按照商品房的交易來看，重慶的房價也有輕微上漲。在相關(guān)的政策調(diào)控由中央有關(guān)部門掌握的大環(huán)境之下，我們必須注意到，重慶在前面所說的四個房地產(chǎn)制度建設(shè)方面做得可圈可點(diǎn)。第一，土地制度方面，重慶八年多之前在全國首創(chuàng)了“地票”制度的改革試點(diǎn)，一直堅持到現(xiàn)在。遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民，在政策引導(dǎo)之下，把自己的宅基地騰出一部分，還有小田變大田騰出田埂的面積，形成復(fù)墾的農(nóng)田，在區(qū)域內(nèi)整個農(nóng)業(yè)耕作的田畝數(shù)上形成“占補(bǔ)平衡”。對多出來的復(fù)墾田地的產(chǎn)出當(dāng)量做了核算（要分五級）之后，到地票市場上做量化交易，出錢買到地票指標(biāo)的主體，實際上其對土地的使用又納入政府以土地收儲制度來作協(xié)調(diào)的流程，使得重慶和地票合在一起的土地制度建設(shè)，可以相對從容地在城鄉(xiāng)結(jié)合部對開發(fā)主體提供與地票對應(yīng)的土地使用開發(fā)權(quán)，帶來的是后面相對有條不紊地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這個改革一舉多得，實際帶來的不僅是讓土地的供給從容和相對均勻、低成本，同時也避免了像其他地方普遍發(fā)生的城鄉(xiāng)結(jié)合部只有靠討價還價的征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制，不得不跟著一輪一輪由釘子戶抬高了的綜合成本，在城鄉(xiāng)結(jié)合部利用土地越來越困難等情況，能夠控制總的成本抬升過程，社會方方面面得到的是與和諧社會環(huán)境配套的土地開發(fā)條件，特別重要的，是使遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民——這是我們很多討論場合根本就沒有納入眼界的弱勢群體，以地票制度作為與市場競爭、政府扶助相結(jié)合的機(jī)制，而進(jìn)入了共享發(fā)展的大平臺，進(jìn)入了共享改革開放成果的行列。

諸如地票制度此類的亮點(diǎn)，重慶所做的土地制度改革非常值得我們總結(jié)，但遺憾的是，有關(guān)部門的態(tài)度是重慶這個地票制度只允許一地試點(diǎn)。必須在這樣的改革方面有個大方向的判斷，后面跟著的要允許實驗，允許大膽試，大膽闖。“試”是不是要擴(kuò)大范圍？這是很實質(zhì)的問題。

第二個住房制度方面，重慶在保障房建設(shè)上有明確的量化指標(biāo)，要形成整個城市住房供給中1/3到2/5的比例是保障房。所以，那里低端人群，包括年輕白領(lǐng)，可以得到相對穩(wěn)定的有效供給，解決他們這個收入階段的住有所居問題。有了共有產(chǎn)權(quán)房，那么大學(xué)生畢業(yè)不久以后需要談婚論嫁的時候，過丈母娘那一關(guān)就相對容易。因為這個共有產(chǎn)權(quán)房是很體面的、有產(chǎn)權(quán)證的，只是不能像一般商品住房那樣到市場上隨行就市去交易，也就封殺了它的套利空間。住進(jìn)去的年輕白領(lǐng)，過幾年收入上升了，可以根據(jù)原定的條款，考慮在新的支付能力下，再出一筆錢把它變成完全產(chǎn)權(quán)。這些年輕白領(lǐng)不用再去啃老，再去找各種各樣的東挪西借的財力支持再加上住房按揭去當(dāng)“房奴”，就過上了體面的住有所居的生活，以后可以相對從容地轉(zhuǎn)入完全產(chǎn)權(quán)房新的梯級消費(fèi)，上新的臺階。這是一個很值得肯定、值得我們重視的住房供給的創(chuàng)新案例。如果能夠把保障軌托好，剩下的就是中產(chǎn)階層以上社會成員根據(jù)自己的消費(fèi)者主權(quán)，相對從容在商品房市場上挑選購買的問題了，也就不會有那么多的社會焦慮。

第三個投融資制度不用多說，大家對于重慶過去的“八大投”可能都有印象，世界銀行曾經(jīng)給予高度肯定。這些年來，地方融資平臺要進(jìn)一步規(guī)范化，這方面全國有統(tǒng)一要求。重慶在這方面值得肯定的是，能夠把前期不得不做的一些調(diào)整中“八大投”式融資平臺，結(jié)合整個發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合結(jié)構(gòu)優(yōu)化的取向，對應(yīng)市場機(jī)制和政策性資金、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大，支持它的通盤基礎(chǔ)設(shè)施，以及相關(guān)的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集群的形成。以這種投融資制度的創(chuàng)新對接到PPP，在重慶已經(jīng)形成了一些比較好的經(jīng)驗案例。這也是非常值得肯定的配套改革。

第四，稅制改革方面。重慶和上海敢為天下先，在那么多的爭議、數(shù)不清的障礙之下，這兩個地方終于在我國本土率先推進(jìn)了住房保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的試點(diǎn)。雖然有人說他們失敗了，實際上我們作為研究者觀察，哪里是失??？兩地已通過試水形成了非常寶貴的本土經(jīng)驗。當(dāng)然開始時只能柔性切入，不要光看一些指標(biāo)變化的幅度大小，要看到它變化表現(xiàn)的效應(yīng)完全符合經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的邏輯框架，而且在如今貫徹十八屆三中全會精神、加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革要求面前，這種本土經(jīng)驗之寶貴馬上就浮現(xiàn)在我們面前，因為我們不能光講國際經(jīng)驗，十分重要的是在我們國內(nèi)已有破冰試水，兩地的試點(diǎn)經(jīng)驗可以按照中央的要求在加快房地產(chǎn)稅立法的過程中對全體國民作更多的信息披露，促進(jìn)大家更好地共同討論立法方案。

上面四個角度的制度改革，如果合在一起，再加上相關(guān)的政策調(diào)控，我認(rèn)為那就是“標(biāo)本兼治”，而且一定要實現(xiàn)“治本為上”。如果從這個角度看，大家關(guān)心的房地產(chǎn)稅改革，雖然很多人在這方面表達(dá)了反對的意見，但畢竟要看到中央的文件中，凡是成為白紙黑字的權(quán)威表述，一向是堅持這個改革方向的。我們現(xiàn)在還是要回到怎樣讓全民族一起作理性討論，通過立法過程經(jīng)受歷史考驗，解決中國社會走向現(xiàn)代化狀態(tài)必須建立現(xiàn)代稅制，包括房地產(chǎn)稅這種直接稅的制度建設(shè)這個問題上。最關(guān)鍵的要領(lǐng)之一，就是借鑒國際經(jīng)驗，但不能照搬美國的普遍征收模式，必須借鑒重慶、上海給出的第一單位扣除這個經(jīng)驗。怎么扣除？立法過程中方方面面可以表達(dá)自己的建設(shè)性意見，作理性討論，尋求最大公約數(shù)。

我最后想再次強(qiáng)調(diào)，政策調(diào)控要跟著制度建設(shè)走，政策不僅要“反周期”，還要使政策的作用在制度框架下提供長治久安可能的同時，作合理的區(qū)別對待，以一城一策、一城一案方式貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方針。即使同樣處于“冰”態(tài)的幾百個三、四線城市，情況也是各不相同，那里的“去庫存”顯然不能簡單依靠商業(yè)信貸，還必須配上政策杠桿，而政策杠桿怎么配，必須一城一策。對于“火”起來的城市也不是僅僅簡單地搞限購限貸的問題，還要趕快組織有效供給。而怎么組織有效供給，還得回到前面四個重要的制度改革問題。歸根結(jié)底，還是要強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治、治本為上。讓我們來共同探討，共同努力，解決好這樣的重大現(xiàn)實問題。

（作者系華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、財政部財政科學(xué)研究所原所長）