傅克友：從“溫州一小步”到“中國一大步”還有多遠(yuǎn)

每經(jīng)評論員 傅克友

國土資源部12月23日正式發(fā)布過渡性安排辦法，溫州等地少數(shù)住房土地使用權(quán)到期后“兩不一正常”：不需要提出續(xù)期申請、不收取費(fèi)用、正常辦理交易和登記手續(xù)。輿論稱之為“本年度最好消息”。新華社由此發(fā)表評論，認(rèn)為這是“溫州一小步，中國一大步”。

輿論的熱烈響應(yīng)是可以理解的。對于那些住房土地使用權(quán)到期的民眾來說，這的確是值得歡呼雀躍的消息，而且也賦予了70年住宅土地使用權(quán)到期之后的想象空間。“兩不一正常”的政策，符合中央以人為本和保護(hù)公民財產(chǎn)的價值取向，也帶給民眾“恒產(chǎn)者有恒心”的更多信念，是一個值得點(diǎn)贊的開始。

但實(shí)事求是地說，這的確還只是“溫州一小步”。盡管除溫州以外，青島、濟(jì)南、深圳等城市也遇到類似情況，按照國土資源部的復(fù)函，在相關(guān)法律安排明確之前，各地均可按“兩不一正常”辦法處理。但畢竟這只是過渡性安排，所涉及的住房也只是一小部分，利益也不大。一方面，國家法律沒有規(guī)定之前，收取費(fèi)用于法無據(jù)；另一方面，收取的成本很高，得不償失。與其如此，不如不收。

要從“溫州一小步”真正變成“中國一大步”，除非能夠從頂層設(shè)計和立法層面給出回答：70年住宅土地使用權(quán)到期了怎么辦？是不是也能按照“兩不一正常”處理？如果答案是肯定的，就不是“溫州的一小步”，而是“溫州的一大步”乃至“中國的一大步”。

而從“溫州一小步”到“中國一大步”，至少還有三個方面的問題需要解決，或者說還有三個方面的障礙等待跨越。

一是公平問題。市場經(jīng)濟(jì)講究公平公正，講究政策的連續(xù)性和可預(yù)期。當(dāng)年為了順利推進(jìn)國有土地使用權(quán)出讓工作，在不超過居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分檔，由受讓方自行選擇辦理出讓手續(xù)，并交納相應(yīng)的土地出讓金額。顯然，20年到70年，年限不同，土地收益的預(yù)期就不一樣，土地出讓金額也會不同。那么怎么平衡不同年限的利益？

現(xiàn)在的臨時政策是，國家法律沒有規(guī)定之前，相關(guān)部門不收費(fèi)。那么以后法律明確了怎么辦？20年年限住房，本來交納的土地出讓金相對較少，如今免費(fèi)續(xù)期，那50年、70年的是不是更應(yīng)該免費(fèi)續(xù)期？

二是財政問題。土地出讓金是地方財政的重要來源。住宅土地使用權(quán)到期是否免費(fèi)續(xù)期，說到底關(guān)系到地方的錢袋子問題。不得不承認(rèn)，土地財政在調(diào)動地方積極性、推動經(jīng)濟(jì)增長、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施方面起了很大作用。要知道，2015年國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到32547億元，2003~2015年土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入之比平均為49.74%。

假定現(xiàn)在地方政府事權(quán)多財權(quán)少的局面沒有改變，假定地方政府手中的土地資源越來越少，而征地的成本越來越高，那么，住宅土地使用權(quán)到期之后再續(xù)收土地出讓金，對地方財政就更加重要。地方政府有沒有決心放棄其中的利益？能夠在多大程度上放棄這塊利益？又用什么制度保障地方政府放棄這塊利益？這些問題都是對地方財政的嚴(yán)峻考驗。

三是稅收問題。要從“溫州一小步”變成“中國一大步”，意味著要實(shí)行財政體制改革，實(shí)現(xiàn)地方事權(quán)與財權(quán)的匹配，同時要打破土地財政，減少地方政府對土地財政的依賴，保證地方政府的長期穩(wěn)定稅源。其中，土地出讓金向房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅的轉(zhuǎn)換，被認(rèn)為是必由路徑。全面的財產(chǎn)稅，稅基寬、歪曲經(jīng)濟(jì)行為的程度低、稅收量也比較穩(wěn)定，是發(fā)達(dá)國家地方政府主要的、甚至是惟一的稅源。

但現(xiàn)在的房價中，已經(jīng)包含了負(fù)擔(dān)70年的土地出讓金以及其他數(shù)十種名目繁多的稅費(fèi)。征收房產(chǎn)稅，對購房者意味著“二次增稅”。怎樣平衡這個問題？屆時，要不要清理目前包括土地出讓金在內(nèi)的眾多稅費(fèi)，要不要對稅改前后的購房者區(qū)別對待，都需要有系統(tǒng)性的解決方案。

另外，政府征收土地出讓金的前提是，城市土地的所有權(quán)屬國家（政府）所有，即政府對城市土地的壟斷供應(yīng)。至于農(nóng)村土地包括建設(shè)用地，屬于集體所有，除非被政府征用，才可以入市。這就是城鄉(xiāng)二元的土地制度的限制。

征收包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的財產(chǎn)稅，意味著對入市的土地一視同仁，這就需要打破目前這種城鄉(xiāng)二元的土地制度。比如，農(nóng)村建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的情況下，也可以直接進(jìn)入土地市場交易，以獲取更大的收益。地方政府可以通過稅收調(diào)節(jié)分配，而不必固守征地一途。