中央與地方重新劃分責(zé)權(quán)利：強(qiáng)中央 保地方 減共管

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 馮彪    

◎每經(jīng)記者 馮彪

在今年的全國“兩會(huì)”上，財(cái)政部部長樓繼偉曾表示，要研究中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的改革，并強(qiáng)調(diào)說，“這是個(gè)大事”。8月24日，這件大事終于落定。

國務(wù)院近日正式印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定。在央地財(cái)政事權(quán)劃分上，《意見》明確，要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，保障地方履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。此外，《意見》還明確了中央和地方各自財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任。

而在改革的時(shí)間安排上，《意見》要求加強(qiáng)相關(guān)改革的協(xié)同推進(jìn)，2016年選取國防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；而在2017~2018年，爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。參照中央改革進(jìn)程，加快推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者：“合理劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，是財(cái)稅體制改革的核心環(huán)節(jié)，這關(guān)系到提升政府的執(zhí)政和施政能力，更事關(guān)政府提供公共服務(wù)的能力和效率。”

財(cái)政事權(quán)由中央決定

1994年我國實(shí)施分稅制的稅收框架。此后22年，我國中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本是延續(xù)分稅制的框架。

《意見》認(rèn)為，在新的形勢下，現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。

例如，政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多等。

在王雍君看來，在上述各問題中，中央和地方財(cái)力分配和事權(quán)劃分是財(cái)稅體制改革中最大的一塊“硬骨頭”，此次《意見》也是自1994年以來對央地財(cái)政事權(quán)關(guān)系的重大調(diào)整。

“在財(cái)力分配上，‘弱中央、強(qiáng)地方’的格局不利于維護(hù)中央政府的權(quán)威，全國性公共服務(wù)難以滿足；過于‘強(qiáng)中央、弱地方’的財(cái)力分配格局則不利于調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的積極性，因此，需要在二者之間取得一定的平衡。”王雍君對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說。

《意見》明確，在完善中央決策、地方執(zhí)行的機(jī)制基礎(chǔ)上，明確中央在財(cái)政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán)，適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力，維護(hù)中央權(quán)威。

與此同時(shí)，《意見》要求，最大限度減少中央對微觀事務(wù)的直接管理，發(fā)揮地方政府因地制宜加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)事務(wù)管理的優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)和保護(hù)地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

在財(cái)政事權(quán)劃分方面，王雍君認(rèn)為，1994年分稅制改革后，收入權(quán)上移，但同時(shí)支出責(zé)任下移，使地方支出極大依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者是依賴土地財(cái)政，導(dǎo)致基層政府提供公共物品的積極性和效率降低。

有財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜冶硎荆诙愂阵w系中，增值稅是稅制體系中最大的一個(gè)稅種，而營業(yè)稅是地方稅收收入最主要的部分。在營改增改革后，地方的財(cái)政收入明顯減少，預(yù)算穩(wěn)定受到了沖擊，地方政府的支出壓力有所增加。

王雍君對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，央地財(cái)政事權(quán)的劃分關(guān)鍵就是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，支出責(zé)任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付三者相互聯(lián)系，需要先定支出責(zé)任，再定收入，不匹配的話再用轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。

減少并規(guī)范央地共同財(cái)政事權(quán)

在2013年，財(cái)政部部長樓繼偉就曾撰文稱，要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，要完善中央地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分。具體來講包括適度加強(qiáng)中央事權(quán)；明確中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共事務(wù)為地方事權(quán)；調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任等。

此次《意見》明確，要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，加強(qiáng)中央在保障國家安全、維護(hù)全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財(cái)政事權(quán)。

具體來看，除了明確逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理等屬于中央財(cái)政事權(quán)外，還明確全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)，確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。

“全國受益的公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品或服務(wù)則由地方政府提供?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，既有助于理順各級(jí)政府職能邊界，也一定程度上減輕了地方政府的壓力。”王雍君對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說。

《意見》還要求，針對中央與地方共同財(cái)政事權(quán)過多且不規(guī)范的情況，逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

《意見》顯示，要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

在王雍君看來，這意味著除上述列舉的央地共同財(cái)政事權(quán)外，目前還存在的其余共同財(cái)政事權(quán)會(huì)根據(jù)其特點(diǎn)，逐步被明確到中央或地方財(cái)政事權(quán)中去，這樣也能使權(quán)責(zé)和支出更明確。

另外，《意見》還要求建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在條件成熟時(shí)，將全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)，逐步上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。