土地出讓收入下滑 財政部為土地財政正名

每經(jīng)編輯 金微    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京 

在房地產(chǎn)市場不景氣，土地出讓面積和土地收入直線下滑，土地出讓收入同比更是直降36.1%，土地財政何去何從受到格外關(guān)注。

財政部官方網(wǎng)站刊登文章《正確認(rèn)識“土地財政”》稱，土地收入有公共性，承擔(dān)著一定的公共職能，“在現(xiàn)行土地制度下，每年仍然會有相當(dāng)規(guī)模的土地出讓收入，這是國有土地的市場化配置方式帶來的。”

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時說，中國的土地財政既有城鎮(zhèn)化高峰期的融資需求，也有預(yù)算法本身原因，也是在四萬億背景下城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資壓力帶來的，既有周期性原因，也有城鎮(zhèn)化原因。無論是短期還是長期來看，不可能是常態(tài)。未來經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地財政也會進(jìn)入到常態(tài)。

土地收入具公共目的 

財政部刊登的文章作者是財政部財政科學(xué)研究所所長兼書記劉尚希，文章稱，“土地財政”是我國的一種特殊現(xiàn)象，是在土地公有制和經(jīng)濟(jì)市場化背景下產(chǎn)生的，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進(jìn)，土地在其中扮演了一個極其重要的角色，發(fā)揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。

2014年，地方土地出讓凈收益為8653.51億元，主要用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及保障性安居工程建設(shè)方面支出。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年地方土地出讓收入用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及保障性安居工程建設(shè)方面支出達(dá)到6810.69億元，減輕了地方一般公共預(yù)算收入用于這些方面的支出。

文章稱，土地出讓收入承擔(dān)著公共職能。“中國的土地出讓收入不僅僅是從政府實物資產(chǎn)向貨幣資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換，而是承擔(dān)著重要的公共職能，如轉(zhuǎn)移農(nóng)民、轉(zhuǎn)換土地用途、建設(shè)公共設(shè)施等等。”

張斌認(rèn)為，未來土地財政不可能像原來那樣發(fā)揮作用，無論是籌資的規(guī)模還是抵押，一方面，地方拆遷成本越來越高，土地凈收入在下降，另一方面房地產(chǎn)越來越不景氣，“在內(nèi)外因素作用下，土地在城鎮(zhèn)化融資功能會弱化，這是內(nèi)外部環(huán)境共同作用的結(jié)果。”

土地金融杠桿效應(yīng)下降  　　

近年來，社會上有流行觀點(diǎn)稱，認(rèn)為土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度有關(guān)，即實行分稅制后地方財政收入少了，不能滿足地方建設(shè)需要，于是地方政府就通過多賣土地、抬高地價增加收入，造成土地出讓收入大增。

文章援引數(shù)據(jù)稱，土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度沒有直接的邏輯關(guān)系。“不能說中央拿多了（實際上中央還不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠”賣地“來增加收入。把地方”賣地“直接歸之為中央集中度高，顯然屬于牽強(qiáng)附會。”

文章提到，地方土地出讓收入快速下降，即是經(jīng)濟(jì)增速趨緩，市場需求減弱而導(dǎo)致的。“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地出讓收入降幅明顯，土地收入的增長變化更多地與經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)，而不是中央財政的集中度。”

張斌說，過去土地財政與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)是一種正反饋的作用，土地財政配合了房地產(chǎn)的高漲，現(xiàn)在這種趨勢已經(jīng)逆轉(zhuǎn)，成為負(fù)反饋的作用,房地產(chǎn)下行，土地賣不出去，也壓低了經(jīng)濟(jì)增長，相對于過去房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟(jì)的動力越來越弱。

文章還提到，當(dāng)前地方債務(wù)存量規(guī)模較大，還本付息的資金來源收緊，而土地的金融杠桿效應(yīng)下降，經(jīng)濟(jì)增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財政壓力與日俱增，要高度警惕區(qū)域性風(fēng)險的擴(kuò)散。

據(jù)《2013中國國土資源公報》披露的數(shù)據(jù)，截至2013年年底，84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為40.39萬公頃，抵押貸款總額7.76萬億元。張斌說，為什么地方不直接賣土地而是選擇抵押，主要是土地賣不掉或者賣不不好價，而通過評估可以獲得更高的價格，以獲得融資。“現(xiàn)在房地產(chǎn)下行，土地貶值，而作為地方政府抵押物的土地就面臨價值重估或無法變現(xiàn)的問題。”

文章最后提到，“要以改革的辦法來強(qiáng)化地方財政風(fēng)險管理，避免系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，防止財政風(fēng)險給經(jīng)濟(jì)風(fēng)險雪上加霜。根本的辦法是鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)增長后勁，擴(kuò)大稅源，財政與經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)，只有這樣，才能避免發(fā)生危機(jī)。”