李宇嘉：居住證“落地”亟待破解兩大難題

◎李宇嘉

在去年12月《居住證管理辦法》（以下簡稱《辦法》）開始公開征求意見以來，不斷有人向筆者提問：目前城市里已經(jīng)有了身份證、戶籍、暫住證等多種管理措施，為何又要推出一個新的居住證呢？

實際上，提問者是混淆了居住證和身份證等各自的功能與定位。以居住證為載體實現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化，也就是凡是持有居住證的人，都是在此“居住”的人，都有權(quán)利享受同等的公共服務(wù)，這才是《辦法》實施的最終目標。

由此一來，完整的公共服務(wù)供給不再僅限于城市戶籍人口，黏附在戶籍上的公共服務(wù)優(yōu)勢、身份優(yōu)勢也就消除了。城市戶籍與居住證在功能上合二為一，作為區(qū)別城鄉(xiāng)二元身份的戶籍將消亡，將順應(yīng)人口自由遷徙的趨勢，以本地有多少居住證持有者作為標準，城市管理者提供相應(yīng)數(shù)量的公共服務(wù)。

愿望是美好的，可現(xiàn)實依然存在不少難點。我國城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，遠高于發(fā)達國家同一時期年均0.6個百分點的水平；同時，不同于西方國家，我國城市人口由農(nóng)村向城市單向流動，讓城市壓力驟增。在我國城鎮(zhèn)化水平極不平衡的背景下，越大的城市流入人口越多，造成大城市短期內(nèi)的財政壓力、空間壓力、環(huán)境和住房壓力難以承受。

在不附加公共服務(wù)的暫住證和提供完全公共服務(wù)的戶籍之間，居住證可作為實現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化的“過渡”，即地方政府將包含非戶籍人口在內(nèi)的全部常住人口納入公共服務(wù)供給范圍，并根據(jù)城市財政實力和綜合承載能力，制定居住證持有者能享有的公共服務(wù)范圍。

照此思路，根據(jù)居住證持有時間、就業(yè)和社保繳納時間等，地方政府可制定居住證持有者入戶的條件，逐步將非戶籍人口納入戶籍管理，最終實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

在現(xiàn)有的財稅體制、地方政府職能、產(chǎn)業(yè)和空間規(guī)劃等相關(guān)配套政策掣肘的情況下，以居住證“過渡”是不得已的一個次優(yōu)方案。不過，要讓居住證貼近現(xiàn)實，實現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化的目標，在體制上還有兩個方面需要突破：

首先，要改變地方政府過度追求短期經(jīng)濟增長的思路，否則地方財力制約無法破除。根據(jù)筆者的實地調(diào)研，城市化在很多地方表現(xiàn)為“地鐵化”、“新城化”，即“攤大餅”式的城市外延擴張。這樣做雖然短期內(nèi)對經(jīng)濟增長拉動明顯，但也存在著土地資源浪費嚴重、城市集聚效應(yīng)遭到削弱、公共設(shè)施供給的規(guī)模效應(yīng)下降等弊端，更會給地方政府在公共設(shè)施、交通、拆遷、債務(wù)等方面增加巨額的支出，從而影響到雖利于長期但無益于短期增長的公共服務(wù)均等化的投入。

其次，很多“城市病”是因規(guī)劃而生，而非人多所致，為此需再造空間規(guī)劃，來騰挪出城市人口集聚的空間。

以集中了日本人口30%多的大東京為例，其核心區(qū)、近郊和遠郊區(qū)分別占都市面積的0.46%、11.5%和88%，分別集聚了圈內(nèi)3500萬總?cè)丝诘?5%、44%和31%，東京人口主要集中在近郊和遠郊（13個新城）。相比之下，外來人口近1000萬、占常住人口40%的北京，占轄區(qū)總面積不到4%的五環(huán)內(nèi)集中了一半的人口（1000多萬），無怪乎北京建了這么多條地鐵仍難以解決擁堵和污染問題。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）