李宇嘉：不動產(chǎn)登記摸家底為公共財政轉(zhuǎn)型打前哨

◎李宇嘉

2014年，保障不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作開展的制度建設(shè)明顯提速：機構(gòu)設(shè)置、政策支持和《不動產(chǎn)登記暫行條例》相繼完成（或發(fā)布），不動產(chǎn)信息管理平臺也有望在2015年建成。這意味著，全國范圍的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進入實施階段，而信息平臺也將開始運轉(zhuǎn)，這對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型和社會建設(shè)的影響是里程碑式的。

開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，首要的意義就在于落實 《物權(quán)法》，保障不動產(chǎn)交易安全，保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)；其次，整合散亂在各職能部門之間的不動產(chǎn)碎片信息，摸清不動產(chǎn)“家底”，為政策制定和執(zhí)行提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高政府治理效率和水平。筆者認為，開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，其最大的意義在于為現(xiàn)代國家公共財政提供基礎(chǔ)，這為我國未來稅制改革奠定基礎(chǔ)。

國家的現(xiàn)代功能是提供公共服務(wù)，既包括醫(yī)療、教育、社會福利、社會服務(wù)、環(huán)境保護等，也包括市場和社會運轉(zhuǎn)需要的政策和制度。要提高公共產(chǎn)品供給的有效性，不能靠專斷式的、非專業(yè)化的，甚至是“拍腦袋”的任意決定，這樣會浪費公共資源，而是需要通過摸清底數(shù)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和相應(yīng)的信息系統(tǒng)，以此來進行翔實的核算和統(tǒng)計，為公共產(chǎn)品供給提供科學的依據(jù)。

由于不動產(chǎn)不可移動，擁有不動產(chǎn)就意味著在某一區(qū)域居住和生活，就產(chǎn)生了對該區(qū)域公共服務(wù)的需求。某一區(qū)域不動產(chǎn)狀況的基本情況就是公共產(chǎn)品供給的依據(jù)，如擁有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的居民越集中的區(qū)域，對公共產(chǎn)品的需求也就越多；不動產(chǎn)價值較高的地方，對公共產(chǎn)品需求的質(zhì)量也就越高；不同類型不動產(chǎn)（工業(yè)、商業(yè)和住宅），不同產(chǎn)權(quán)狀況的不動產(chǎn)（集體產(chǎn)權(quán)和個人產(chǎn)權(quán)、租賃和購買產(chǎn)權(quán)等）對公共產(chǎn)品需求也有差異。

政府提供公共服務(wù)的資金來源于公共服務(wù)享用者繳納。一般來講，因為享用了公共服務(wù)產(chǎn)品而對居民收費，很難做到“享用多少、收費多少”的量化公平，而不動產(chǎn)溢價 （表現(xiàn)在地價或房價上漲的幅度）與附著其上的公共服務(wù)水平及其變化程度密切相關(guān)。于是，征收不動產(chǎn)稅，就成為地方政府公共服務(wù)融資和維護的基本手段。因此，不動產(chǎn)稅是為政府公共服務(wù)的供給提供融資的工具。

以不動產(chǎn)稅來替代土地財政，則是我國公共財政轉(zhuǎn)型的方向。在我國快速城市化時期（過去10多年來，我國年均城市化增速是發(fā)達國家快速城市化時期的2~3倍），對公共服務(wù)的需求在短期內(nèi)被放大。由于我國沒有西方式的地方政府信用（市政債），利用國有土地一級市場壟斷，就找到了一條公共服務(wù)投資的資金獲取路徑。具體來說，地方政府通過市場化出讓國有土地使用權(quán)，獲得了土地出讓收入和相關(guān)房地產(chǎn)稅收，投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

購買了國有土地上的不動產(chǎn)，就相當于免費享用未來一定年限政府提供的公共服務(wù)。土地價格包括兩部分：一部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，另一部分就是未來公共服務(wù)設(shè)施建成后的服務(wù)成本。對存量房地產(chǎn)征稅，就存在重復(fù)征稅的嫌疑，這是業(yè)界質(zhì)疑“房產(chǎn)稅試點征收”的根本原因。隨著城市化從快速推進向平穩(wěn)轉(zhuǎn)變，需要一次性供給并長久使用的城市公共服務(wù)設(shè)施基本建成，而城市房地產(chǎn)也將進入存量時代，即存量土地和房屋的交易，土地作為公共服務(wù)融資工具的地位迅速下降。

由于城市人口繼續(xù)增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化，城市區(qū)域功能優(yōu)化調(diào)整，單位土地的產(chǎn)出將會繼續(xù)上升，城市公共服務(wù)的質(zhì)量和效率也會越來越高。所有這些，都集中反映在不動產(chǎn)價格的上升。此時，擁不擁有不動產(chǎn)、擁有多少不動產(chǎn)，就成為衡量收入差距的主要標桿。通過征收不動產(chǎn)稅，就成為調(diào)節(jié)收入差距、貫徹公共服務(wù)“誰享有、誰付費”原則，以及為公共服務(wù)融資的手段。

不動產(chǎn)稅是我國 “建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型的最好工具。原有的流轉(zhuǎn)稅制下，經(jīng)濟規(guī)模越大，政府稅收越多。政府關(guān)心的是經(jīng)濟規(guī)模，而不是公共產(chǎn)品供給。在不動產(chǎn)為主的財產(chǎn)稅制下，政府能夠征多少稅，取決于不動產(chǎn)的規(guī)模及評估價值，不動產(chǎn)規(guī)模越大、價值越大，征的稅也就越多。而要讓本地居民擁有更多的不動產(chǎn)、不動產(chǎn)的價值不斷增長，政府就要更好地供給公共服務(wù)。這樣，政府最關(guān)心的就是老百姓對自己提供的公共服務(wù)是否滿意，公共職能型政府也就自然成型了。

以上目的的實現(xiàn)，有賴于通過開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記來摸清底數(shù)，包括不動產(chǎn)數(shù)量、產(chǎn)權(quán)屬性、所有者歸屬、不動產(chǎn)面積和價格等等，也有賴于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記來實現(xiàn)信息統(tǒng)一和共享，包括不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺等四個方面實現(xiàn)統(tǒng)一，也包括不同業(yè)態(tài)不動產(chǎn)在一個信息平臺上集合。而這些內(nèi)容在將于2015年3月實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》中已經(jīng)作出了明確的立法規(guī)定，這事實上為我國公共財政的轉(zhuǎn)型打好了“前哨”。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）