依法治國 始于足下

作為現(xiàn)代良序社會的有力保障，被稱為“天下之程式，萬事之儀表”的法律，早已深入人心。從上世紀(jì)九十年代市場經(jīng)濟(jì)制度的確立，到十五大將“依法治國”視為治國方略，二者在基本相同的時間閾內(nèi)漸進(jìn)。法因時而立，因時而進(jìn)。歷史不斷前行，法治只有跟上實踐的腳步，才能發(fā)揮引領(lǐng)和推動社會進(jìn)步的作用。

這一次，黨的十八屆四中全會繪就了全面推進(jìn)依法治國的藍(lán)圖，提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)，明確“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的任務(wù)。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“依憲治國”、“黨內(nèi)法規(guī)”、“于法有據(jù)”、“司法公正”等關(guān)鍵詞，成為我國走向法治國家進(jìn)程中最有力的核心保障。

市場化、法治化不可阻擋，如何讓經(jīng)濟(jì)法律的制定更具科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性，如何在法律實施中具有靈活性？且看國務(wù)院和各部委如何始于足下。

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國務(wù)院：深化行政執(zhí)法體制改革 解決權(quán)責(zé)交叉問題

每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自北京

十八屆四中全會后，各部委開始部署落實會議精神。

10月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院黨組會議，學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神，研究部署推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府工作。

會議要求接下來重點(diǎn)依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法、深化行政執(zhí)法體制改革三個方面的工作。尤為值得注意的是，會議要求堅持立改廢釋并舉，推動重點(diǎn)領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接。

中國政法大學(xué)教授、中國行政法學(xué)研究會會長馬懷德對 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，政府的自身建設(shè)、行使宏觀調(diào)控的職能以及民生領(lǐng)域都是重點(diǎn)立法領(lǐng)域。并且，當(dāng)重大的改革決策作出之后，要抓緊時間修改與改革決策不適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)，保證改革在法治的軌道上進(jìn)行，或者通過法治的方式實現(xiàn)改革的目標(biāo)，做到立改廢釋并舉。

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

國務(wù)院會議要求，依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。繼續(xù)大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，提高行政效能和服務(wù)水平。

“全面推進(jìn)依法治國首先要加快建設(shè)法治政府，而法治政府核心問題就是政府職能轉(zhuǎn)變與調(diào)整的問題。”馬懷德表示。

馬懷德解釋說，以往政府承擔(dān)了過多的職能，與目前的法治政府及市場經(jīng)濟(jì)下的要求不相符，所以要加快轉(zhuǎn)變政府職能。“加快轉(zhuǎn)變政府職能也是十八屆四中全會提出的加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)變政府職能對法治政府建設(shè)，包括服務(wù)型政府建設(shè)都具有非常重要的意義。”

根據(jù)國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的情況，一年多來，國務(wù)院先后取消和下放了7批共632項行政審批等事項，涉及企業(yè)投資項目核準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動許可以及對企業(yè)、社會組織和個人的資質(zhì)資格認(rèn)定等事項。

此外，會議還要求，深化行政執(zhí)法體制改革，梳理各部門執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。全面推進(jìn)政務(wù)公開，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、結(jié)果公開透明，增強(qiáng)政府公信力。

“深化行政執(zhí)法體制改革是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治政府的迫切要求。”國務(wù)院法制辦公室副主任、中國法學(xué)會副會長袁曙宏認(rèn)為，深化行政執(zhí)法體制改革涉及面廣、工作量大，任務(wù)復(fù)雜艱巨，關(guān)系到各級政府所屬大多數(shù)部門和數(shù)百萬行政執(zhí)法人員，必須以更大的勇氣和力度積極穩(wěn)妥予以推進(jìn)。

“過去執(zhí)法多為‘九龍治水’，一個問題可能是多個部門在分頭執(zhí)法。”馬懷德說。他表示，下一步要落實四中全會的精神，邁出實質(zhì)性的步伐。通過立法、體制改革的方式，解決長期以來多頭執(zhí)法，分部門執(zhí)法所帶來的問題。

推動重點(diǎn)領(lǐng)域立法

需要特別注意的是，國務(wù)院會議要求，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法，健全政府依法決策機(jī)制，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，堅持立改廢釋并舉，推動重點(diǎn)領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接。

就重點(diǎn)領(lǐng)域立法而言，馬懷德對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，首先應(yīng)該是政府的自身建設(shè)，包括應(yīng)該盡快制定行政組織法、行政程序法、問責(zé)法、信息公開法等。

“另一個就是政府行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控方面的重要職能。”宏觀調(diào)控方面要加強(qiáng)立法。利率、價格、投資以及稅法方面的調(diào)控手段，都應(yīng)屬于重點(diǎn)領(lǐng)域的立法范圍。馬懷德說，還要注重社會管理、公共服務(wù)方面的立法。

此外，會議強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，所有行政行為都依法辦事、程序正當(dāng)。各級政府及工作人員要帶頭遵守憲法和法律，不斷提高法治意識和依法行政能力，用法治引領(lǐng)改革發(fā)展破障闖關(guān)、推動民生改善和社會公正。

在馬懷德看來，正確處理改革與法治的關(guān)系，實際上就是要法治先行、立法先行，以引領(lǐng)和推動改革。

“當(dāng)重大的改革決策作出之后，要抓緊時間修改與改革決策不適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)，保證改革在法治的軌道上進(jìn)行，或者通過法治的方式來實現(xiàn)改革的目標(biāo)。”他說，先改革還是先立法？最好的做法是先立法后改革。但在完成有一定困難的情況下，至少要同步進(jìn)行。即改革的同時同步進(jìn)行立法或者修法，立改廢釋并舉，改革和法治同步發(fā)展。

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商務(wù)部：大幅削減審批權(quán) 新外資法正起草

每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京

主題為“依法治國”的黨的十八屆四中全會于10月23日閉幕。

10月24日，商務(wù)部黨組書記、部長高虎城主持召開黨組會議，專題傳達(dá)學(xué)習(xí)十八屆四中全會精神。

高虎城要求，全體商務(wù)干部要切實把思想和行動統(tǒng)一到中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大決策部署上來，堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上履行商務(wù)工作職責(zé)，并提出了8項具體要求。

就此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者對商務(wù)領(lǐng)域如何堅持“依法治國”專訪了社科院國際法研究所國際經(jīng)濟(jì)法室主任、研究員劉敬東。

推進(jìn)商務(wù)法律建設(shè)

NBD：商務(wù)部對商務(wù)系統(tǒng)依法行政的要求是，大力推進(jìn)商務(wù)法律建設(shè)，使商務(wù)領(lǐng)域形成完備的法律規(guī)范體系、高效的依法行政體系、嚴(yán)密的監(jiān)督體系和有力的法制保障體系。您如何看待商務(wù)部提出的“依法行政”？

劉敬東：今年上半年（6月9日），國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》。根據(jù)這個通知，如果地方政府發(fā)布與貿(mào)易有關(guān)的措施和文件，要求送商務(wù)部進(jìn)行合規(guī)性審查。這是中國入世十多年來，為了更好履行WTO義務(wù)和承諾，出臺的具體切實可行的政策。

在貿(mào)易政策合規(guī)方面，我國還處于起步階段，一些地方和部門在制定與貿(mào)易相關(guān)的政策和規(guī)章制度方面做得不是很好。

比如說，有些地方政府給予某些行業(yè)優(yōu)惠政策時，沒有考慮到土地、稅收、銀行貸款等優(yōu)惠政策有可能觸及WTO的補(bǔ)貼規(guī)則，會被WTO視為禁止的補(bǔ)貼?，F(xiàn)在，地方政府貿(mào)易政策合規(guī)還處于起步階段，也會逐步推開這項工作。

NBD：中國吸收外資正在嘗試負(fù)面清單登記制。這是否需要清除很多部委規(guī)章以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律？您如何看待和建議《外資法》的制定？

劉敬東：準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單是國際投資法的最新發(fā)展，其指導(dǎo)思想是盡可能少地對外資進(jìn)行限制，以列出禁止性投資行業(yè)名單的做法，來實施外資登記制度。只要不是負(fù)面清單涉及的領(lǐng)域，都該對外資無條件開放。

長期以來我國實行政府主導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)的做法，現(xiàn)在正逐步向以市場調(diào)節(jié)為主的管理模式轉(zhuǎn)變，不宜操之過急。具體做法可以是，在試驗區(qū)試驗成功的、考慮成熟的，應(yīng)盡快推行負(fù)面清單；有一些條件還不成熟、某方面缺乏經(jīng)驗的，待經(jīng)驗豐富之后再推開。以自貿(mào)區(qū)、個別行業(yè)審批改革作試點(diǎn)，推行負(fù)面清單，這種做法比較穩(wěn)妥。

對于統(tǒng)一的《外資法》，商務(wù)部目前正在起草新外資法草案，將《公司法》和涉及外商投資的三部法律（簡稱“外資三法”）合并，出臺一部管理外國投資公司和國內(nèi)公司統(tǒng)一的法律。這是大勢所趨。

對外商投資多頭管理的問題，相信在修訂外資法和制定統(tǒng)一的公司法時，會考慮到管理職權(quán)的分配問題。

正完善對外投資管理

NBD：前段時間，我國對反壟斷法的執(zhí)行在國際上引來一些不同的聲音。不知您如何看這個問題。國際上通行的反壟斷法的執(zhí)行跟我國有什么差異呢？

劉敬東：中國實施《反壟斷法》對內(nèi)對外是一致的。從目前已經(jīng)發(fā)生的案件來看，對內(nèi)外是一視同仁。

反壟斷法不是多頭管理，不同的壟斷行為根據(jù)性質(zhì)不同，由不同的部門（國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商總局）管理。

中國《反壟斷法》的制定充分借鑒了歐美經(jīng)驗。相關(guān)部門在執(zhí)法過程中，充分給予受調(diào)查企業(yè)辯護(hù)權(quán)，每一個程序和步驟都是透明的。

當(dāng)然中國的反壟斷法也不是盡善盡美，還有一些條款和地方待商榷。隨著國內(nèi)開展反壟斷工作經(jīng)驗越來越豐富，今后也會作出一些修改和完善。

NBD：中國對外投資方面，現(xiàn)在也在嘗試負(fù)面清單制。但是現(xiàn)在并沒有統(tǒng)一的《對外投資法》，還是多頭管理為主導(dǎo)。商務(wù)部在傳達(dá)學(xué)習(xí)四中全會精神時，提出加強(qiáng)涉外法律工作，運(yùn)用法律手段維護(hù)海外投資權(quán)益，切實保障我國“走出去”人員和企業(yè)的人身及財產(chǎn)安全。對這個問題，您是如何看待的？

劉敬東：就商務(wù)部來說，其最新頒布的《境外投資管理辦法》已經(jīng)大幅減少了審批事項。這是重大的舉措。商務(wù)部在這方面已經(jīng)做了很大改進(jìn)。

對外投資法的管理指導(dǎo)思想和原則是鼓勵企業(yè)對外投資，并維護(hù)中企在外海投資的利益。這個目前還在研究階段，提出制定《對外投資法》只是建議，還沒列入立法規(guī)劃中。

目前，對外投資確實還是多頭管理。需要審批的項目不僅要經(jīng)過商務(wù)部，根據(jù)不同的行業(yè)和金額，還得經(jīng)由國家發(fā)改委、海洋局、外交部、農(nóng)業(yè)部、工信部等?，F(xiàn)在正在進(jìn)行的改革是中央部委的審批權(quán)下放。隨著法治國家建設(shè)的逐步推進(jìn)，對外投資管理也會逐漸完善。

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國稅總局：新稅收征管法修訂6年 年底有望審議通過

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

10月23日晚和24日下午，國家稅務(wù)總局連續(xù)召開黨組會議，傳達(dá)學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會和習(xí)近平總書記重要講話精神，部署稅務(wù)系統(tǒng)貫徹落實措施。國家稅務(wù)總局黨組書記、局長王軍表示，切實增強(qiáng)在依法治國基本方略下做好稅收工作的責(zé)任感和使命感，讓依法治稅生命線深深扎根全系統(tǒng)。

十八屆四中全會提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。對財稅工作而言，立法先行將成為依法治國下推動改革的前提。由于目前稅收領(lǐng)域的法治建設(shè)很多尚屬空白，有財稅學(xué)者向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，財稅作為國家治理的重要基礎(chǔ)，預(yù)計財稅立法將是重中之重，多項稅收立法的工作也將加快。

財稅法治建設(shè)留空白

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定。預(yù)算法修訂始于2004年，十載春秋，歷經(jīng)四審，終于塵埃落定。

但是，也要看到財稅領(lǐng)域的法治建設(shè)尚有很多空白，以稅收法為例，我國現(xiàn)行共有18種稅，但只有3種稅出臺了法律，其他都是暫行管理條例。

另外，部分法律存在滯后等問題。以目前使用的《稅收征管法》為例。從啟動修訂到現(xiàn)在已經(jīng)6年，該法依然“難產(chǎn)”，主要原因在于各方在“涉稅信息共享”等內(nèi)容上難以達(dá)成共識。去年6月7日，《稅收征管法修正案(征求意見稿)》由國務(wù)院法制辦公室公布，該法的最終出臺，還需要由國務(wù)院在條件成熟時提請全國人大常委會審議。

財政部長樓繼偉此前在 《求是》雜志撰文稱，《稅收征管法修正案》正在作最后階段的意見征求和修改。按目前的修法進(jìn)程，今年年底前有望提交國務(wù)院常務(wù)會討論通過，“最快在12月全國人大常委會會議上審議”。

有多年財稅法律工作經(jīng)驗的北京市華稅律師事務(wù)所主任劉天永告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，稅收征管法只是其一，由于多數(shù)稅種只是暫行管理條例，而且規(guī)定比較簡單，在實際操作中，很多沒法直接使用，只能靠稅務(wù)總局不斷發(fā)通知來解釋，“這種解釋在實際的效果中也有造法的功能，稅務(wù)機(jī)關(guān)既征稅又立法，容易對納稅人的權(quán)益造成侵害。”

他提到，由于不是正式法律，管理辦法沒有包容性，新事物發(fā)生后找不到法律依據(jù)，比如電商該不該征稅就遇到這個問題。

國稅總局：完善稅收法律體系

十八屆三中全會對財稅改革提出，“必須完善立法，建立現(xiàn)代財政制度”，財稅領(lǐng)域的立法工作正在加快，除了預(yù)算法修訂通過外，《稅收征管法》的修訂工作也在加快。

今年6月30日，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，稅制改革主要內(nèi)容是推進(jìn) “六稅一法”改革，其中“一法”便是修訂《稅收征管法》，而個人所得稅、房地產(chǎn)稅等改革都與修訂《稅收征管法》密切相關(guān)。

由于十八屆四中全會以依法治國為主題，對全面推進(jìn)依法治國作出戰(zhàn)略部署，預(yù)計稅法的立法工作將會進(jìn)一步加快，并初步形成我國的稅法體系。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時表示，完整的財稅法體系應(yīng)當(dāng)包含四部分：完備的財稅法律規(guī)范體系、高效的財稅法治實施體系、嚴(yán)密的財稅法治監(jiān)督體系以及有力的財稅法治保障體系。“十八屆四中全會不僅為我國法治財稅建設(shè)提出了目標(biāo)，也提供了指導(dǎo)依據(jù)。”

王軍在國稅總局黨組會議上也強(qiáng)調(diào)，稅務(wù)系統(tǒng)作為行政執(zhí)法部門，要在踐行依法治國基本方略上作表率，不斷提高依法行政水平，帶動和促進(jìn)廣大納稅人乃至全社會提高稅法遵從度。要推動稅收立法，完善稅收法律體系。

另外，樓繼偉此前表示，目前除抓緊修訂《稅收征管法》，促進(jìn)依法治稅，同時也為個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革創(chuàng)造條件。按新一輪財稅改革路線圖，稅制改革以“六稅一法”為要點(diǎn)推進(jìn)。財政部、國家稅務(wù)總局已出臺資源稅費(fèi)改革一攬子方案，將于12月起實施。

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國家糧食局：確立依法治糧

每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京

從發(fā)出動議到公布草案、再到征求意見已經(jīng)10年有余的《糧食法》，有望在十八屆四中全會后提速立法進(jìn)程。

近日，國家糧食局召開黨組擴(kuò)大會議，提出要全面推進(jìn)依法治糧，加快法治糧食建設(shè)，積極推進(jìn)《糧食法》立法進(jìn)程，著力提升糧食流通法治化水平。

事實上，在國內(nèi)糧食領(lǐng)域，尚無一部完整的法律進(jìn)行約束，現(xiàn)行糧食管理是依據(jù)《糧食流通管理條例》而進(jìn)行，就法律地位而言，并未上升到“法治”高度。

“現(xiàn)行糧食管理還處于分散執(zhí)法狀態(tài)，而《糧食法》出臺將有助各級糧食行政管理部門更加集中執(zhí)法權(quán)力。”一位地方糧食系統(tǒng)人士告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“這將使‘依法治糧’有更加明確的責(zé)任人和工作目標(biāo)”。

《糧食法》尚未出臺

2012年2月21日，國務(wù)院法制辦公布《糧食法(征求意見稿)》，向社會各界征求意見。但目前《糧食法》還是沒有出臺。

今年全國“兩會”期間，廣西代表團(tuán)30余名全國人大代表聯(lián)名提交了一份加快制定《糧食法》的議案。

議案指出，糧食安全是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的重大戰(zhàn)略問題。為促進(jìn)糧食生產(chǎn)、流通、銷售等環(huán)節(jié)的規(guī)范、有序,確保糧食安全，必須進(jìn)一步加快《糧食法》的制定進(jìn)程。

《糧食法(征求意見稿)》針對市場配置糧食資源、糧食生產(chǎn)保障、糧食流通保障、糧食質(zhì)量安全保障、糧食調(diào)控與儲備、糧食產(chǎn)業(yè)支持與發(fā)展等幾大方面都作出了法律規(guī)定，然而，由于對若干爭議較大的議題征求意見稿尚無明確界定。

“按照征求意見稿，糧食儲備企業(yè)不得利用儲備糧進(jìn)行經(jīng)營活動，不得從事其他違反國家糧食政策和規(guī)定的活動，就這一條而言，利益牽扯巨大，各種聲音也很多。”上述糧食系統(tǒng)人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者。

今年全國 “兩會”后，《糧食法》立法工作明顯提速。在全國人大常委會工作報告中，制定糧食法被列入了今年常委會立法工作計劃，今年6月中旬，全國人大常委會副委員長吉炳軒帶隊赴江蘇進(jìn)行糧食法立法調(diào)研。據(jù)了解，這是對糧食主產(chǎn)區(qū)的一次調(diào)研，而根據(jù)《糧食法》立法設(shè)計，保障糧食供給能力、調(diào)動主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)者的積極性、以及分清產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)的責(zé)任，都是意欲涵蓋的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

糧食流通法治化

按照十八屆四中全會的部署，糧食管理也將進(jìn)入更加法治化的通道。

國家糧食局黨組擴(kuò)大會議提出，要全面推進(jìn)依法治糧的實施意見和工作方案、推進(jìn)法治糧食建設(shè)，全面提升糧食流通法治化水平。

事實上，糧食管理法治化涉及到多社會角色的管理。對于糧食生產(chǎn)者而言，《糧食法》有助于防止耕地“非糧化”、通過糧食優(yōu)勢功能區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制持續(xù)刺激糧食生產(chǎn)者的積極性；對于糧食經(jīng)營者而言，有望通過《糧食法》獲得糧倉建設(shè)、糧食加工能力建設(shè)、收購資金金融扶持的法律依據(jù)等。

據(jù)了解，下一步國家糧食局將全面落實依法行政，按照“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，健全依法決策機(jī)制，全面推進(jìn)糧食政務(wù)公開，著力營造糧食經(jīng)營者守法誠信經(jīng)營環(huán)境。加強(qiáng)糧食行業(yè)自律，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，加快建立糧食經(jīng)營者信用信息平臺，依法查處違反國家糧食政策、坑害農(nóng)民和消費(fèi)者利益、損害國家利益的涉糧案件。