加強(qiáng)地方債管理是促政府“歸位”

每經(jīng)編輯 葉檀    

每經(jīng)評(píng)論員 葉檀

中國(guó)政府下決心清理地方債。

9月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），坊間對(duì)“43號(hào)文”給予了足夠的重視，認(rèn)為是地方削權(quán)的開(kāi)始。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》隨后的消息稱(chēng)，財(cái)政部于近期下發(fā)《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見(jiàn)稿），要求各地區(qū)匯總上報(bào)存量債務(wù)清理及甄別結(jié)果，省級(jí)財(cái)政部門(mén)明年1月5日前上報(bào)，對(duì)于甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債置換。2015年底前，符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資、政府債務(wù)資金不能滿足的，可按原渠道融資；2015年底之后地方政府債只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行。

地方削權(quán)之說(shuō)不符合事實(shí)，未來(lái)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)仍然需要地方政府的強(qiáng)大力量，“43號(hào)文”削減的是地方政府的債務(wù)嗜好，旨在推進(jìn)地方政府職能的全面改革，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣檬聵I(yè)、公共服務(wù)的提供者，促使地方政府全面歸位。只有從這個(gè)角度解讀，才能理解“43號(hào)文”的意義，才能推進(jìn)改革向正確的方向行進(jìn)。

扼制地方政府公司化現(xiàn)象，意味著未來(lái)靠地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)決定升遷位序的發(fā)展模式將得到改變。以往中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要靠投資拉動(dòng)，地方政府在土地整理、園區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面，均通過(guò)債務(wù)杠桿撬動(dòng)地方投資?，F(xiàn)在地方政府的投資能力不再是考核的指標(biāo)，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧高效發(fā)展指標(biāo)，才是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。

要改革，首先要處理遺留難題。上述兩份文件要解決的是到底有多少存量債，究竟如何償還以及未來(lái)地方政府如何借貸的問(wèn)題，其中關(guān)鍵是地方融資平臺(tái)處置。

地方政府可以舉債，但不能通過(guò)設(shè)立平臺(tái)假借企業(yè)、地方政府在背后增信的方式舉債。地方投融資平臺(tái)關(guān)停并轉(zhuǎn)不再增加，這是好事，是降低地方平臺(tái)債風(fēng)險(xiǎn)的惟一辦法。根據(jù)審計(jì)署2013年12月30日公告的 《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，全國(guó)共有約7170個(gè)融資平臺(tái)公司，從省、市、縣、區(qū)甚至鄉(xiāng)，都有投融資平臺(tái)公司，這些公司將轉(zhuǎn)型成為城投公司，剝離政府融資職能，不得新增政府債務(wù)。

地方政府仍然被允許舉債，但性質(zhì)已經(jīng)不同，不再是投融資平臺(tái)的企業(yè)債公司債，而是專(zhuān)項(xiàng)債與一般債：沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

地方舉債程序嚴(yán)格：在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，在限額內(nèi)舉債，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。地方債納入地方預(yù)算管理，由省級(jí)政府發(fā)行。政府債就是政府債，不會(huì)冒充為企業(yè)債，這么做對(duì)于地方政府有利，目前地方平臺(tái)發(fā)行的信托、債券等產(chǎn)品，按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)，成為地方債之后根據(jù)政府信用定價(jià)，價(jià)格將大大提升。

以往有些專(zhuān)買(mǎi)平臺(tái)債的投資者，看中的就是企業(yè)債的價(jià)格與地方債的實(shí)質(zhì)，中間存在巨大的定價(jià)偏差，很快，這塊肥肉就不存在了。

地方債的發(fā)行改革，與預(yù)算改革密切相關(guān)。缺乏嚴(yán)格的預(yù)算，地方債的發(fā)行、償還都是無(wú)源之水、無(wú)本之木。

地方債發(fā)行依據(jù)行政與市場(chǎng)原則，一方面需要上報(bào)審批確定風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，地方債的評(píng)級(jí)、出售等各方面都必須嚴(yán)格遵循市場(chǎng)原則，市場(chǎng)上不允許有特殊交易者存在。因此，地方債發(fā)行之初將是緩慢的，試點(diǎn)式的，要等到市場(chǎng)適應(yīng)才能提高效率。

真正的難點(diǎn)在于如何緩解既得利益者的對(duì)抗。如何處置近萬(wàn)家既存的投融資平臺(tái)人員？

平臺(tái)債風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)暴露，以新還舊等將繼續(xù)存在，為平臺(tái)公司留出了足夠的空間與時(shí)間。