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加強地方債管理是促政府“歸位”

每日經(jīng)濟新聞 2014-10-23 01:01:18

“43號文”并非地方削權(quán),削減的是地方政府的債務嗜好,旨在推進地方政府職能的全面改革。

每經(jīng)編輯 葉檀    

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每經(jīng)評論員 葉檀

中國政府下決心清理地方債。

9月21日,國務院辦公廳下發(fā)《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號),坊間對“43號文”給予了足夠的重視,認為是地方削權(quán)的開始。

《經(jīng)濟參考報》隨后的消息稱,財政部于近期下發(fā)《地方政府性存量債務清理處置辦法》(征求意見稿),要求各地區(qū)匯總上報存量債務清理及甄別結(jié)果,省級財政部門明年1月5日前上報,對于甄別后納入預算管理的地方政府存量債務,可申請發(fā)行地方政府債置換。2015年底前,符合條件的在建項目后續(xù)融資、政府債務資金不能滿足的,可按原渠道融資;2015年底之后地方政府債只能通過省級政府發(fā)行。

地方削權(quán)之說不符合事實,未來城鎮(zhèn)化的推進仍然需要地方政府的強大力量,“43號文”削減的是地方政府的債務嗜好,旨在推進地方政府職能的全面改革,從市場經(jīng)濟的重要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣檬聵I(yè)、公共服務的提供者,促使地方政府全面歸位。只有從這個角度解讀,才能理解“43號文”的意義,才能推進改革向正確的方向行進。

扼制地方政府公司化現(xiàn)象,意味著未來靠地方政府經(jīng)濟競爭決定升遷位序的發(fā)展模式將得到改變。以往中國經(jīng)濟主要靠投資拉動,地方政府在土地整理、園區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面,均通過債務杠桿撬動地方投資?,F(xiàn)在地方政府的投資能力不再是考核的指標,地方社會經(jīng)濟的和諧高效發(fā)展指標,才是我們應該關(guān)注的重點。

要改革,首先要處理遺留難題。上述兩份文件要解決的是到底有多少存量債,究竟如何償還以及未來地方政府如何借貸的問題,其中關(guān)鍵是地方融資平臺處置。

地方政府可以舉債,但不能通過設(shè)立平臺假借企業(yè)、地方政府在背后增信的方式舉債。地方投融資平臺關(guān)停并轉(zhuǎn)不再增加,這是好事,是降低地方平臺債風險的惟一辦法。根據(jù)審計署2013年12月30日公告的 《全國政府性債務審計結(jié)果》,全國共有約7170個融資平臺公司,從省、市、縣、區(qū)甚至鄉(xiāng),都有投融資平臺公司,這些公司將轉(zhuǎn)型成為城投公司,剝離政府融資職能,不得新增政府債務。

地方政府仍然被允許舉債,但性質(zhì)已經(jīng)不同,不再是投融資平臺的企業(yè)債公司債,而是專項債與一般債:沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的,由地方政府通過發(fā)行專項債券融資,以對應的政府性基金或?qū)m検杖雰斶€。

地方舉債程序嚴格:在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務,必須報本級人大或其常委會批準,在限額內(nèi)舉債,只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得用于經(jīng)常性支出。地方債納入地方預算管理,由省級政府發(fā)行。政府債就是政府債,不會冒充為企業(yè)債,這么做對于地方政府有利,目前地方平臺發(fā)行的信托、債券等產(chǎn)品,按照企業(yè)標準定價,成為地方債之后根據(jù)政府信用定價,價格將大大提升。

以往有些專買平臺債的投資者,看中的就是企業(yè)債的價格與地方債的實質(zhì),中間存在巨大的定價偏差,很快,這塊肥肉就不存在了。

地方債的發(fā)行改革,與預算改革密切相關(guān)。缺乏嚴格的預算,地方債的發(fā)行、償還都是無源之水、無本之木。

地方債發(fā)行依據(jù)行政與市場原則,一方面需要上報審批確定風險,另一方面,地方債的評級、出售等各方面都必須嚴格遵循市場原則,市場上不允許有特殊交易者存在。因此,地方債發(fā)行之初將是緩慢的,試點式的,要等到市場適應才能提高效率。

真正的難點在于如何緩解既得利益者的對抗。如何處置近萬家既存的投融資平臺人員?

平臺債風險不會暴露,以新還舊等將繼續(xù)存在,為平臺公司留出了足夠的空間與時間。

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