劉滿平：環(huán)保導(dǎo)向的能源稅制改革不能再耽擱了

我國經(jīng)過兩次“利改稅”后才初步建立起的能源稅收制度體系，至今沒有形成一個以保護(hù)環(huán)境和節(jié)約能源為主要目標(biāo)，各稅種、稅制要素相互配合、相互聯(lián)系和制約的相對獨(dú)立的稅制體系。缺少針對高耗能、高污染行為和產(chǎn)品課征的專門性稅種，在國外廣泛使用的能源稅、碳稅等本應(yīng)在能源稅制中起主體作用的專門性稅種還未引入我國稅制。不僅如此，甚至對部分出口增長過快的高能耗、高污染和資源性產(chǎn)品仍給予出口退稅、關(guān)稅減免等政策優(yōu)惠。

文/劉滿平 孫莉莉

能源稅對合理利用能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級換代進(jìn)入關(guān)鍵階段之時，能源稅制改革顯得越來越迫切。

目前理論界所說的能源稅制主要指能源稅收。從全球范圍看，能源稅收主要分為能源生產(chǎn)稅、能源銷售稅、能源消費(fèi)稅、能源環(huán)境稅、能源特別稅五種類型。與西方發(fā)達(dá)國家不同，我國目前尚未開征專門的能源稅，不是單一的能源稅種，而由與能源相關(guān)的稅費(fèi)等共同構(gòu)成一套稅費(fèi)合一的能源稅費(fèi)體系。所以，我國的能源稅制屬于廣義上的“能源稅制”。按現(xiàn)行法律法規(guī)，我國的能源稅制不僅包括上述五種稅收，還包括收益金、資產(chǎn)收益和行政事業(yè)性收費(fèi)、行政事業(yè)性基金等。

我國的能源稅制在節(jié)約和有效利用能源方面發(fā)揮了重要的作用，但起步時間較晚，體系尚不完備，能源稅制缺乏統(tǒng)一原則和系統(tǒng)性。在現(xiàn)有能源稅制下，能源資源收益分配不合理、能源產(chǎn)品成本不完全，能源產(chǎn)品價格不能反映市場供求關(guān)系。

我國經(jīng)過兩次“利改稅”后才初步建立起能源稅收制度體系，至今沒有形成一個以保護(hù)環(huán)境和節(jié)約能源為主要目標(biāo)，各稅種、稅制要素相互配合、相互聯(lián)系和制約的相對獨(dú)立的稅制體系。各能源稅收政策散見于增值稅、消費(fèi)稅、資源稅等稅種中。各稅種設(shè)計(jì)之初沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，更沒有遵循統(tǒng)一的設(shè)計(jì)原則，使得各稅種在促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的作用上功能劃分不清晰，容易產(chǎn)生重復(fù)征稅，相關(guān)規(guī)定設(shè)計(jì)零散，銜接不緊，缺乏系統(tǒng)性，整體性。與國外相對完善的能源稅制相比，我國現(xiàn)行稅制中缺少針對高耗能、高污染行為和產(chǎn)品課征的專門性稅種，節(jié)能環(huán)保目標(biāo)不明確。在國外廣泛使用的能源稅、碳稅等本應(yīng)在能源稅制中起主體作用的專門性稅種還未引入我國稅制。

具體而言，我國能源稅收優(yōu)惠政策單一，范圍相對狹窄，力度不足。稅收優(yōu)惠方式主要限于減稅和免稅，受益面比較窄，影響了稅收式支出的調(diào)節(jié)效果。我國雖然對廢物利用、新型墻體材料、風(fēng)力發(fā)電、環(huán)保設(shè)備和技術(shù)等有一定程度的稅收優(yōu)惠，但范圍相對較窄，力度較小，僅在增值稅與所得稅中對一部分能源有所體現(xiàn)。對新能源的稅收優(yōu)惠力度尤其不足，不利于其大規(guī)模開發(fā)和推廣。稅收優(yōu)惠政策中仍存在一些“反綠色”的措施，對部分出口增長過快的高能耗、高污染和資源性產(chǎn)品仍給予出口退稅、關(guān)稅減免等政策，對某些能耗較快、污染嚴(yán)重的涉外企業(yè)仍給予稅收優(yōu)惠。

由于能源稅制的調(diào)控空間狹窄、稅收規(guī)模有限，總體稅率過低，不同能源的稅率同質(zhì)化，使得調(diào)控力度不足。目前我國對絕大多數(shù)能源產(chǎn)品都實(shí)行稅率17%的增值稅，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人均能源同樣缺乏的英、法、德、意、日的60%以上的能源稅稅率，甚至低于人均能源相對充裕的美國、加拿大的40%左右的能源稅稅率。同時，對于不同能源適用相同的稅率，也不利于引導(dǎo)能源消費(fèi)偏好的轉(zhuǎn)型，達(dá)到改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的目的。

能源作為公共資源，其開發(fā)收益的分配理應(yīng)體現(xiàn)在全民共享上，但現(xiàn)實(shí)是，雖然政府有對能源企業(yè)征收資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)(合計(jì)不足2%)，也征收一定比例的特別受益金，但由于能源上游市場的壟斷性，造成能源收益地區(qū)以及行業(yè)之間的分配不平衡。尤其在一些資源型城市，能源產(chǎn)品的開發(fā)利用帶來一系列外部成本，在現(xiàn)行稅收制度下無法得到充分體現(xiàn)，企業(yè)開發(fā)利用資源的外部成本沒有被完全內(nèi)部化。資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境等外部成本基本由能源產(chǎn)業(yè)的上游企業(yè)、能源資源富集地區(qū)來承擔(dān)。另外，現(xiàn)行稅收體制沒有很好地體現(xiàn)能源的稀缺性，降低了企業(yè)使用能源的成本，造成能源利用率低下。

在相關(guān)稅費(fèi)的設(shè)計(jì)上，計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)，以致資源級差收益不明顯，對能源價格變化的影響缺乏考慮，資源稅稅負(fù)普遍較低，地方收益過低。消費(fèi)稅中，征稅范圍太窄，對能源利用的控制度低，對節(jié)能環(huán)保的消費(fèi)品沒有優(yōu)惠措施。征收環(huán)節(jié)不合理，將征收環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，造成最終消費(fèi)者只感覺能源產(chǎn)品價格的高與低，缺乏稅收意識。消費(fèi)稅實(shí)行價內(nèi)稅不合理。采用價內(nèi)稅，消費(fèi)者每次消費(fèi)應(yīng)稅產(chǎn)品，并不清楚為這種消費(fèi)支出多少稅金，無法強(qiáng)化消費(fèi)者的節(jié)能意識。出于順應(yīng)世界通行做法和目前技術(shù)的處理難易度，燃油稅在征收方式上從量定額，價內(nèi)征收，但這顯然不是長期可行的發(fā)展方式。

在稅收制度之外，探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)的主要問題在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，前者大約比國際水平低三分之一或二分之一；后者只是國外平均標(biāo)準(zhǔn)的七分之一左右。而我國現(xiàn)行的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)際上是礦區(qū)使用費(fèi)的不同表現(xiàn)形式，是礦區(qū)使用費(fèi)的重復(fù)計(jì)征，企業(yè)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

石油特別收益金自2006年3月按照每桶40美元起征的，當(dāng)時原油平均成本每桶不到20美元。2011年11月將起征點(diǎn)提高到55美元，但隨著近年來資源劣質(zhì)化、資源條件復(fù)雜化、安全環(huán)保綠色化、生產(chǎn)要素和物價剛性上漲影響，東部油氣田普遍處于盈虧邊際或虧損狀態(tài)，已無超額收益。另外，將資源稅在全國范圍內(nèi)由從量計(jì)征改為從價計(jì)征，實(shí)際上也減少了起征點(diǎn)提高所帶給企業(yè)的收益。

還有，目前我國油氣企業(yè)一般為上中下游一體化的綜合性油氣企業(yè)，按照目前各地出臺的兩項(xiàng)基金征收辦法，一體化企業(yè)在每個生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)都要繳納，存在重復(fù)征收。特別是價格調(diào)節(jié)基金，設(shè)立政策依據(jù)不充分。對能源產(chǎn)品這種經(jīng)濟(jì)生活基礎(chǔ)性產(chǎn)品征收價格調(diào)節(jié)基金，變相從源頭上提高了價格。

能源稅制改革，我們認(rèn)為，首先要改變能源稅制立法位階低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性的現(xiàn)狀。假如只有新頒布的企業(yè)所得稅是法律，其他多數(shù)能源稅政策的法律位階較低，并且沒有單獨(dú)的稅種，基本上是通過對一些基本稅收法規(guī)的條款修訂、補(bǔ)充而形成，那是難以全面把握的，并且在實(shí)際執(zhí)行中還會受到來自各方面的干擾。

(作者單位：劉滿平；國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)測中心；孫莉莉：北京市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會)