遲福林：中國(guó)面臨全面深化改革大考

遲福林

“兩會(huì)”即將召開。本次“兩會(huì)”雖然沒(méi)有換屆年那么多議程，但是由于今年是全面深化改革“元年”，因此“兩會(huì)”引起了海內(nèi)的更大關(guān)注。在會(huì)議召開前夕，由全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林主編的《市場(chǎng)決定——十八屆三中全會(huì)后的改革大考》改革研究報(bào)告出版。遲先生為本書作了上萬(wàn)言緒論，系統(tǒng)論述了全面深化改革涉及的方方面面問(wèn)題。

——編者

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新的改革大考?？嫉煤?，我國(guó)就將走上公平可持續(xù)的發(fā)展之路，就將邁進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家行列；發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，這是歷史性重要突破。改革大考重在以發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全面改革的實(shí)質(zhì)性突破；突破利益固化藩籬，這是改革歷史擔(dān)當(dāng)面對(duì)的重大難題。觸及利益比觸及靈魂還難。在利益結(jié)構(gòu)固化的情況下，改革大考就是要敢于以壯士斷腕的勇氣推進(jìn)改革。

我們黨執(zhí)政以來(lái)經(jīng)歷了兩次大考。1949年的中共七屆二中全會(huì)后毛澤東同志提出的“進(jìn)京趕考”，是第一次歷史大考；1978年的中共十一屆三中全會(huì)確定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、開啟改革開放的歷史進(jìn)程，是第二次歷史大考。當(dāng)前正面臨第三次大考，即這次《決定》提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)、并由此建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家。

歷史大考：

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，適應(yīng)歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期的大趨勢(shì)，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，就全面深化改革進(jìn)行部署，是一個(gè)重大的戰(zhàn)略抉擇，是面向2020年的改革大考。

今天，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，改革正處于深水區(qū)和攻堅(jiān)階段。與以往相比，改革的深刻性、復(fù)雜性、艱巨性前所未有。轉(zhuǎn)型與改革交織融合，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型都直接依賴于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在調(diào)整重大利益關(guān)系上取得進(jìn)展；轉(zhuǎn)型倒逼改革，改革的時(shí)間和空間約束全面增強(qiáng)。

歷史大考：

推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

《決定》明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是順應(yīng)歷史發(fā)展大趨勢(shì)做出的歷史性選擇。

我們黨執(zhí)政以來(lái)經(jīng)歷了兩次大考。1949年的中共七屆二中全會(huì)后毛澤東同志提出的“進(jìn)京趕考”，是第一次歷史大考；1978年的中共十一屆三中全會(huì)確定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、開啟改革開放的歷史進(jìn)程，是第二次歷史大考。當(dāng)前正面臨第三次大考，即這次《決定》提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)、并由此建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家。

進(jìn)入改革發(fā)展的歷史新階段，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型到了關(guān)鍵點(diǎn)。面對(duì)日益增大的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對(duì)權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實(shí)，我們已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。

國(guó)家能否長(zhǎng)治久安，社會(huì)能否和諧穩(wěn)定，取決于能否民主化、法制化、制度化、程序化、規(guī)范化地治理國(guó)家；取決于能否有效約束權(quán)力，給市場(chǎng)和社會(huì)更大的發(fā)展空間；取決于能否下定決心根治腐敗，還社會(huì)一片凈土。適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，我們需要的是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的治國(guó)方略；需要的是走向法制化的治國(guó)之路；需要的是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本之策。

正是在這個(gè)特定歷史背景下，《決定》把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時(shí)期全面深化改革的總目標(biāo)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了35年前開啟的經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇、廣度和深度。

1.國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

習(xí)近平總書記對(duì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基本內(nèi)涵有一段高度概括：“就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的基本要求，是衡量國(guó)家現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（1）它要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；（2）它要求公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家做主；（3）它要求憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)利；（4）它要求有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序；（5）它要求從中央到地方、從政府治理到社會(huì)治理，作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)。

2.國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)

（1）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的主要標(biāo)志。

如果說(shuō)35年前鄧小平同志領(lǐng)導(dǎo)我們搞改革開放、做大經(jīng)濟(jì)總量、改變貧窮落后局面的第一步目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)了，那么今天，適應(yīng)歷史發(fā)展的新趨勢(shì)，改革的第二步目標(biāo)就是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家?，F(xiàn)代國(guó)家不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)，更需要國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化，走向民主、法治、文明、和諧的現(xiàn)代國(guó)家。

（2）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本之路。

一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安不能依靠行政控制、社會(huì)管制，必須依靠制度文明。更進(jìn)一步說(shuō)，必須依靠建立起符合人類發(fā)展、世界發(fā)展和中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代制度文明。在現(xiàn)代制度文明中把大亂化解于小亂之中，避免社會(huì)出現(xiàn)局部性甚至全局性動(dòng)亂，以形成國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧的制度基礎(chǔ)和制度保障。

（3）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。

改革開放35年來(lái)，一直有兩種聲音：一種聲音是主張中國(guó)社會(huì)要搞“精英政治”。實(shí)際上，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，在一定時(shí)期、一定階段，為推進(jìn)改革開放，強(qiáng)調(diào)權(quán)威、強(qiáng)調(diào)適度的集權(quán)是必要的。但是，歷史發(fā)展階段發(fā)生變化后，我們?nèi)匀恍枰?ldquo;精英”，根本上是需要“精英”強(qiáng)力推進(jìn)改革，在改革中建立現(xiàn)代制度，推進(jìn)國(guó)家民主化、法制化進(jìn)程。這比主張“精英政治”更符合中國(guó)的國(guó)情。

還有一種“穩(wěn)定壓倒一切”的主張。“穩(wěn)定壓倒一切”在特定的階段有客觀需要，但絕不是長(zhǎng)久之計(jì)。面對(duì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，現(xiàn)在已經(jīng)到了需要終結(jié)“穩(wěn)定壓倒一切”的時(shí)候了，我們應(yīng)該盡快建立一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、社會(huì)各方面廣泛參與、建立在民主法治基礎(chǔ)上的國(guó)家治理體系，以走出一條更長(zhǎng)久的社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展之路。

3.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)

推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)，需要推進(jìn)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的改革。

（1）推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

法治中國(guó)建設(shè)首要任務(wù)是維護(hù)憲法法律權(quán)威。建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。這是實(shí)現(xiàn)公平正義的重要條件，更是建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵所在。

實(shí)現(xiàn)司法公開。司法過(guò)程向全社會(huì)公開，并受全社會(huì)監(jiān)督。全社會(huì)監(jiān)督司法的過(guò)程，是保證司法公正的重要條件。

司法運(yùn)行去行政化，建立專業(yè)化的司法隊(duì)伍。

司法運(yùn)行去地方化，探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系，專門負(fù)責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)案件審理，以克服經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域司法的地方保護(hù)主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。

（2）實(shí)行有效的政府治理。

《決定》提出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是推進(jìn)以公共服務(wù)型政府建設(shè)為重點(diǎn)的政府治理。這就要求圍繞“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”，推進(jìn)以公共服務(wù)建設(shè)為中心的政府轉(zhuǎn)型，形成有效的政府治理結(jié)構(gòu)。

“放權(quán)”。包括向企業(yè)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，向地方放權(quán)。目前向企業(yè)放權(quán)已經(jīng)比較成熟，企業(yè)已經(jīng)成為市場(chǎng)的主體；向社會(huì)放權(quán)亟待加強(qiáng)，一方面社會(huì)組織的行政化色彩太濃，另一方面民間行業(yè)組織發(fā)展嚴(yán)重不足；向地方放權(quán)有待中央地方事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系理順以后進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)前，以放權(quán)為重點(diǎn)破題政府職能轉(zhuǎn)變、加快行政審批制度改革，已成為本屆政府加快政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。

“分權(quán)”。就是形成行政范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。這幾年，大部門制改革做了一些積極探索。但從實(shí)踐看，僅僅是形式上走了一步，實(shí)質(zhì)上尚未在三權(quán)分設(shè)的前提下實(shí)現(xiàn)部門間職能的協(xié)調(diào)。如何“分權(quán)”，還有待在深化行政體制和政治體制改革中進(jìn)一步破題。

“限權(quán)”。實(shí)行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，這是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的根本之策。就是說(shuō)，要把權(quán)力制約權(quán)力和社會(huì)監(jiān)督權(quán)力相結(jié)合起來(lái)。從近年的實(shí)踐看，只有把權(quán)力制約權(quán)力和社會(huì)廣泛的監(jiān)督權(quán)力結(jié)合起來(lái)，才能找到“限權(quán)”的有效路子。

（3）創(chuàng)新社會(huì)治理。

《決定》把“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力”與“解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”并列提出，反映出解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、創(chuàng)新社會(huì)治理體制建設(shè)的重要性?！稕Q定》指出，“創(chuàng)新社會(huì)治理,必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力,提高社會(huì)治理水平”。

從現(xiàn)實(shí)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型到了能否有效化解利益沖突的臨界點(diǎn)。20年來(lái)，群體性事件增加了10倍，其中因土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等利益沖突引發(fā)的群體性事件占80%以上。這種因利益矛盾引發(fā)的群體沖突，如果協(xié)調(diào)不好，有可能激化其他社會(huì)矛盾，并使社會(huì)沖突有所升級(jí)，甚至成為局部性、全局性危機(jī)的導(dǎo)火索。在這個(gè)特定背景下，創(chuàng)新社會(huì)治理，需要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力和自組織能力，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。

加快發(fā)展公益性社會(huì)組織。建議1～2年內(nèi)，全面推行社會(huì)公益組織備案制，鼓勵(lì)支持社會(huì)公益組織的加快發(fā)展；加快農(nóng)村合作組織發(fā)展；盡快形成社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠等制度，大幅提高公益捐贈(zèng)扣除比例。

推進(jìn)官辦社會(huì)組織轉(zhuǎn)型。建議分三步走：第一步，加大官辦社會(huì)組織的公開透明度，包括善款籌集與使用、內(nèi)部運(yùn)行公開；第二步，利用社會(huì)需求和社會(huì)壓力，促進(jìn)官辦社會(huì)組織加強(qiáng)專業(yè)化，改革內(nèi)部治理，提高運(yùn)行效率；第三步，逐步推進(jìn)“去行政化”，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織“領(lǐng)導(dǎo)人自選、活動(dòng)自主、經(jīng)費(fèi)自籌”。

鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共事務(wù)。加快社區(qū)自治進(jìn)程，擴(kuò)大社區(qū)決策的民主參與范圍，形成社區(qū)建設(shè)合力；提高社會(huì)自治程度，把政府從繁雜的社會(huì)事務(wù)中解放出來(lái)。

歷史突破：

讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用

政府與市場(chǎng)關(guān)系是多年來(lái)困擾經(jīng)濟(jì)體制改革的一大難題?！稕Q定》十分明確地指出,“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。”這是《決定》的最大亮點(diǎn)，更是改革理論與實(shí)踐的歷史性突破。它不僅將直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重大突破，也將倒逼政治體制改革、社會(huì)體制改革；不僅是改革理論的重大突破，更是改革走向不歸路的重要標(biāo)志。“市場(chǎng)決定論”其深刻性、其意義不亞于22年前提出的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義的“兼容論”。

1.市場(chǎng)決定增長(zhǎng)

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到了關(guān)節(jié)點(diǎn)。例如：以投資消費(fèi)失衡為主要特征的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力遠(yuǎn)未形成；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢，服務(wù)業(yè)比重長(zhǎng)期徘徊在40%左右；資源環(huán)境約束全面加大，環(huán)境危機(jī)因素增多；創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足。在這種情況下，決定未來(lái)5～7年的增長(zhǎng)，既要看資源要素和技術(shù)層面等因素，更要看中國(guó)轉(zhuǎn)型改革進(jìn)程及其相關(guān)的制度安排。在全面激發(fā)市場(chǎng)活力、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革突破中闖出一條經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之路。

（1）增長(zhǎng)有潛力。13億人的消費(fèi)大市場(chǎng)是我國(guó)最大的增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)。初步的估算是，到2020年，我國(guó)潛在的消費(fèi)需求將達(dá)到45～50萬(wàn)億，考慮到由此引致的投資需求，整個(gè)內(nèi)需總規(guī)模將達(dá)到上百萬(wàn)億。這個(gè)內(nèi)需規(guī)模將為7%左右的中速增長(zhǎng)奠定重要支撐。

（2）關(guān)鍵在市場(chǎng)。有增長(zhǎng)潛力并不表示一定會(huì)有現(xiàn)實(shí)的增長(zhǎng)。要使這個(gè)增長(zhǎng)潛力釋放出來(lái)，關(guān)鍵是通過(guò)市場(chǎng)化改革激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

盡快釋放市場(chǎng)機(jī)制的活力。解開套在市場(chǎng)機(jī)制上的繩索，讓市場(chǎng)決定價(jià)格，讓市場(chǎng)在資源配置中說(shuō)了算。為此，未來(lái)2～3年要提速資源產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革進(jìn)程，加快推進(jìn)利率匯率的市場(chǎng)化改革。

盡快釋放社會(huì)資本的活力。建議未來(lái)2～3年，要以積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)企改革的重大突破。由此使民營(yíng)資本真正成為市場(chǎng)主體，成為增長(zhǎng)的主力軍。

盡快釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。使得但凡想創(chuàng)業(yè)的人都有創(chuàng)業(yè)的空間；但凡有創(chuàng)新想法的人，都有創(chuàng)新的平臺(tái)。有了市場(chǎng)機(jī)制的活力、社會(huì)資本的活力和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，增長(zhǎng)的活力就有保障。

（3）重點(diǎn)要突破。在市場(chǎng)化改革中釋放增長(zhǎng)潛力，有幾個(gè)方面的改革需要在2～3年內(nèi)盡快突破。

1～2年內(nèi)爭(zhēng)取資源要素的市場(chǎng)化改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2～3年?duì)幦艛嘈袠I(yè)改革有重大突破，基本打破行政性壟斷，為社會(huì)資本創(chuàng)造更大的市場(chǎng)空間。爭(zhēng)取1～2年內(nèi)在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會(huì)資本推出一批項(xiàng)目。

2.市場(chǎng)決定沒(méi)有例外

我們說(shuō)市場(chǎng)決定沒(méi)有例外，主要是指在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域。比如國(guó)有資本配置、農(nóng)村土地資源、以及文化產(chǎn)業(yè)資源等能不能由市場(chǎng)決定。

（1）市場(chǎng)決定下國(guó)有資本何去何從？

與民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)在資源占有、土地、貸款、公司上市、利潤(rùn)分配等方面都享有某些政策優(yōu)勢(shì)，使得國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不公平。“發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用”就是要讓各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、受到法律同等保護(hù)。

在這個(gè)背景下，國(guó)有資本的作用到底何在？進(jìn)入發(fā)展型新階段，隨著公共產(chǎn)品短缺成為全社會(huì)的突出矛盾，國(guó)有資本的特殊性除了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全之外，重點(diǎn)要在解決公共產(chǎn)品短缺中發(fā)揮重大的作用。這就需要一部分國(guó)有資本從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)投向公益性領(lǐng)域。與此同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)管理要從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)型。這就意味著未來(lái)的各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門，從管直屬企業(yè)轉(zhuǎn)到管資本，并且建立與資本管理相適應(yīng)的投資管理工具。

（2）農(nóng)村土地資源配置能不能由市場(chǎng)決定?

農(nóng)村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，目的就是讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。因此，在嚴(yán)格規(guī)劃管制和用途管制的前提下，市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置仍然要起決定性作用。從實(shí)際情況看，農(nóng)村土地資源配置中的某些突出問(wèn)題，政府規(guī)劃與用途管制缺乏剛性約束是主要原因。

進(jìn)一步說(shuō)，“市場(chǎng)決定性作用”與深化農(nóng)村改革直接相關(guān)?！稕Q定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”、“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。2014年中央一號(hào)文件也明確提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。這些重大改革可以使農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，可以使一部分農(nóng)民有條件成為中等收入群體。

當(dāng)然，具體實(shí)施很復(fù)雜，可能會(huì)面臨這樣那樣的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要選擇有條件的地方試點(diǎn)并逐步推開。但不應(yīng)當(dāng)以“復(fù)雜”為由或以擔(dān)心農(nóng)民的“短期行為”為由，而不去積極主動(dòng)推進(jìn)甚至阻撓這一進(jìn)程。關(guān)鍵是相信農(nóng)民。建議2014年在一號(hào)文件的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)并加快實(shí)施賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利和建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的具體實(shí)施方案；按照《決定》要求盡快修改《物權(quán)法》，將農(nóng)村土地使用權(quán)明確界定為可抵押財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（3）在文化產(chǎn)業(yè)資源配置中市場(chǎng)能不能起決定性作用?

在政府承擔(dān)公共文化主體、并發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，文化產(chǎn)業(yè)資源配置也要由市場(chǎng)起決定性作用。由此，才能加快建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，才能充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)文化資源優(yōu)化配置，才能盡快形成放活文化市場(chǎng)、做大做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的大環(huán)境。

3.市場(chǎng)決定的有為政府

市場(chǎng)決定不是不要發(fā)揮政府作用，而是如何更好地發(fā)揮政府作用。第一，有效的市場(chǎng)離不開有為的政府；第二，脫離市場(chǎng)作用下的政府有為不可持續(xù)；第三，市場(chǎng)有效前提下的政府有為才是正能量的有為。

（1）建立公平競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的宏觀調(diào)控。

宏觀調(diào)控本來(lái)是短期工具，不能常態(tài)化，如果常態(tài)化就會(huì)造成宏觀政策取代市場(chǎng)，不僅解決不了問(wèn)題，還會(huì)導(dǎo)致資源配置的嚴(yán)重扭曲。這就需要把營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境作為健全宏觀調(diào)控體系的基本目標(biāo)。

宏觀調(diào)控與行政審批職能嚴(yán)格分開，建立以貨幣和財(cái)政政策為主的宏觀調(diào)控體系。

貨幣政策與金融市場(chǎng)化改革有機(jī)結(jié)合，突出利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化改革，以金融改革帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

財(cái)政政策與財(cái)稅體制改革有機(jī)結(jié)合，突出財(cái)稅體制在調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)資源配置、拉動(dòng)消費(fèi)中的重大作用。

（2）從事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管。

市場(chǎng)決定資源配置離不開微觀經(jīng)濟(jì)的規(guī)制和管理。問(wèn)題在于，前置性審批過(guò)多、過(guò)濫與市場(chǎng)監(jiān)管的失效并存，既抑制了市場(chǎng)活力，又難以形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

以事后監(jiān)管為主克服微觀領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”，形成微觀規(guī)制的基本框架。統(tǒng)籌考慮審批與監(jiān)管體制改革，重點(diǎn)強(qiáng)化政府市場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性和有效性。調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)性改變多頭監(jiān)管與監(jiān)管失靈。把政府的市場(chǎng)監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合起來(lái)，以加快發(fā)展各類民間行業(yè)組織為重點(diǎn)，激活市場(chǎng)中的社會(huì)力量，有效發(fā)揮社會(huì)力量在規(guī)范市場(chǎng)行為中的重要作用。

（3）界定負(fù)面清單與權(quán)力清單。

負(fù)面清單管理是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征，多年來(lái)政府與市場(chǎng)關(guān)系“剪不斷、理還亂”，根源在于政府對(duì)自己“非禁即準(zhǔn)”，對(duì)企業(yè)和社會(huì)“非準(zhǔn)即禁”。打造有為政府，關(guān)鍵在于改變這種錯(cuò)位管理格局。

明確政府禁止企業(yè)做事情的負(fù)面清單，非禁即準(zhǔn)。以負(fù)面清單管理倒逼行政審批制度改革，為企業(yè)明確市場(chǎng)預(yù)期創(chuàng)造環(huán)境。中央政府要帶頭，盡快制定和公布權(quán)力清單。鼓勵(lì)支持地方政府盡快制定、公布權(quán)力清單，推進(jìn)依法行政和標(biāo)準(zhǔn)化行政。

（4）地方政府的公共服務(wù)角色回歸。

當(dāng)前，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府成為加大產(chǎn)能過(guò)剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的突出矛盾。未來(lái)3～5年，如果競(jìng)爭(zhēng)性地方政府沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改觀，不僅經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難以實(shí)現(xiàn)，還會(huì)導(dǎo)致更大的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)。

把地方政府由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體轉(zhuǎn)向公共服務(wù)主體作為新階段行政體制改革的重大任務(wù)。以建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方財(cái)稅關(guān)系為目標(biāo)，盡快形成新一輪財(cái)稅體制改革的行動(dòng)方案。以規(guī)范地方債務(wù)、改變政績(jī)考核體系為重點(diǎn)，盡快形成地方政府經(jīng)濟(jì)行為的制度約束。

4.市場(chǎng)決定性作用牽動(dòng)改革全局

（1）市場(chǎng)決定與政治體制改革。

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用將倒逼政治體制改革。例如，市場(chǎng)決定資源配置的有效性需要建立在法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，由此倒逼法制改革。再例如，公共資源配置的市場(chǎng)化更有賴于政府行為的透明化，更有賴于讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，由此倒逼政治體制改革。

（2）市場(chǎng)決定與社會(huì)體制改革。

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用將為公平正義的社會(huì)體制改革創(chuàng)造有利條件。例如，行政配置資源是貧富差距拉大和社會(huì)不平等普遍存在的根源之一，這很難通過(guò)社會(huì)體制本身的改革來(lái)解決，需要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的建立得到根本的解決。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用能提供廣泛的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)空間，將為我國(guó)到2020年初步形成“橄欖形”社會(huì)新格局奠定堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

（3）市場(chǎng)決定與文化體制改革。

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用將有力地牽動(dòng)影響文化體制改革。我國(guó)文化發(fā)展之所以與發(fā)達(dá)國(guó)家還有比較大的距離，一個(gè)重要原因是我國(guó)文化資源在相當(dāng)大程度上仍由行政配置，行政管制現(xiàn)象還比較普遍。在政府作為公共文化主體并發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，文化產(chǎn)業(yè)資源交由市場(chǎng)配置，可以釋放文化產(chǎn)業(yè)的潛力，也可以有效倒逼文化體制改革。

（4）市場(chǎng)決定與生態(tài)文明體制改革。

加快建立生態(tài)文明制度更有賴于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的相關(guān)制度建設(shè)。從改革實(shí)踐看，在政府主導(dǎo)資源配置的體制框架下很難解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，建立生態(tài)文明制度的根本出路在于建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)資源要素市場(chǎng)化，充分利用市場(chǎng)手段形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)約束機(jī)制。

習(xí)近平總書記指出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的定位，有利于在全黨全社會(huì)樹立關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象。發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的“四個(gè)有利于”，必將伴隨一場(chǎng)深刻的思想解放。

這是因?yàn)椋?ldquo;市場(chǎng)決定性作用”，意味著資源配置的效率和公平，將對(duì)我國(guó)走向公平可持續(xù)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型和改革具有決定性影響；意味著政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的終結(jié)，對(duì)于市場(chǎng)主導(dǎo)下更好地發(fā)揮政府作用有決定性影響；意味著權(quán)力配置資源導(dǎo)致機(jī)會(huì)不平等、權(quán)利不平等的歷史終結(jié)，對(duì)于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境具有決定性影響；意味著官本位、權(quán)力尋租、經(jīng)濟(jì)特權(quán)的歷史終結(jié)，對(duì)于抑制消極腐敗、突破利益固化的藩籬具有決定性影響。只有思想解放不斷取得突破，才能產(chǎn)生自覺(jué)、堅(jiān)定、務(wù)實(shí)、到位的改革行動(dòng)。

歷史擔(dān)當(dāng)：

突破利益固化的藩籬

處理好改革與多數(shù)人利益，形成合理的利益結(jié)構(gòu)是我國(guó)改革開放的重要起點(diǎn)和重要經(jīng)驗(yàn)。35年前，正是由于改革打破了平均主義的藩籬，才使得改革贏得廣泛的社會(huì)支持和形成社會(huì)合力。35年后，改革開放走到今天，貧富差距擴(kuò)大、特權(quán)現(xiàn)象凸顯、利益結(jié)構(gòu)失衡成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。今天，能不能突破利益固化的藩籬，緩解并縮小日益擴(kuò)大的貧富差距，逐步形成合理的利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，決定著全面改革的成敗。

正如《決定》指出的，“當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。必須以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會(huì)智慧，最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。”習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上指出，“隨著改革不斷推進(jìn)，對(duì)利益關(guān)系的觸及將越來(lái)越深，對(duì)此也要有足夠思想準(zhǔn)備”。明確地提出要以更大的決心突破利益固化的藩籬，表明中央對(duì)推進(jìn)全面改革的清醒判斷，以及改革的勇氣和魄力。

1.全面深化改革面臨利益結(jié)構(gòu)失衡的突出矛盾

改革開放35年來(lái)，在普遍分享改革成果的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，固化的利益格局不僅總體上形成，而且已經(jīng)成為全面深化改革的最大障礙，成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型的最大阻力。在這個(gè)重要的歷史關(guān)頭，突破利益固化的藩籬，表現(xiàn)出新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)定、自覺(jué)地歷史擔(dān)當(dāng)精神。

（1）固化利益格局的形成。

固化的利益格局基本形成。形象一點(diǎn)說(shuō)，今天誰(shuí)是窮人、誰(shuí)是富人，界限比較分明了。這些年出現(xiàn)所謂的“富二代”、“貧二代”等現(xiàn)象，是一個(gè)集中反映?？偟内厔?shì)是，貧富差距代際傳承的特征比較突出，中低階層通過(guò)社會(huì)向上流動(dòng)成為中上階層，要比過(guò)去困難得多。

貧富差距仍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。從2003年到2013年，我國(guó)基尼系數(shù)始終保持在0.47以上，2012年為0.474，2013年為0.473。盡管某些方面有所緩和，比如城鄉(xiāng)居民人均收入差距，由2009年的3.33：1降到2013年的3.03：1，但其收入絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大，從2009年的12021.5元擴(kuò)大到2013年的18059元。如果考慮到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平的差距，城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距會(huì)更大。

利益失衡的焦點(diǎn)是灰色收入。由于分配不公、權(quán)力尋租、資源占有、壟斷地位等產(chǎn)生的灰色收入，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域中的重要問(wèn)題，也成為全面深化改革的突出問(wèn)題。

特權(quán)現(xiàn)象呈現(xiàn)出機(jī)制化、長(zhǎng)期化的特點(diǎn)。這些年由于政治體制改革滯后等多方面原因，特權(quán)現(xiàn)象比較普遍，甚至在某些方面比較突出，呈現(xiàn)出機(jī)制化、長(zhǎng)期化的特點(diǎn)。特權(quán)問(wèn)題成為全面深化改革的“硬骨頭”。改革攻堅(jiān)，需要在解決這個(gè)問(wèn)題上有更大的決心和魄力，有更務(wù)實(shí)的行動(dòng)路線。

尚未形成組織化的利益格局。既得利益是一個(gè)客觀實(shí)際，利益固化也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但總的來(lái)看，尚未形成集團(tuán)化、組織化的狀態(tài)?；疑杖刖褪且粋€(gè)典型的例子，灰色收入獲得者自己也覺(jué)得收入不合理，覺(jué)得拿不上臺(tái)面，從而通過(guò)各種方式偷偷隱藏起來(lái)。這就給解決利益結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題留下了巨大的改革空間。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有信心，通過(guò)改革，就能夠打破利益固化的藩籬。

（2）利益失衡的深層次因素。

收入分配改革不到位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這項(xiàng)改革一拖再拖，至今尚未有實(shí)質(zhì)性破題。深化收入分配制度改革，將成為下一步改革的重頭戲。

市場(chǎng)化改革不到位。市場(chǎng)化改革不可避免導(dǎo)致利益分化、利益主體多元化，也會(huì)在一定程度上帶來(lái)收入分配差距的拉大，但公平可持續(xù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制恰恰能夠促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，能夠形成平等競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則，使更多的人能夠憑借辛勤的勞動(dòng)、技能的提高向上流動(dòng)變成中等收入群體、變成富人。相反，不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制反而容易形成利益固化和利益失衡。比如，公共資源配置的公開化、市場(chǎng)化不夠，以公共資源不合理占有和收益分享會(huì)拉大貧富差距。

政府改革不到位。例如，行政審批制度改革喊了很多年，但實(shí)質(zhì)性意義的突破不多，并由此為權(quán)力尋租留下空間。