劉明德：何不減免地方債？

審計署近日公布我國各級政府的債務(wù)審計結(jié)果，截至2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國際上60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.6萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3萬億元。

若按照審計署的說法，當(dāng)前中國各級政府的債務(wù)屬于可控范圍，但是如果地方債在爾后10年間以每年15%的增速激增，那么，到2023年6月底，地方政府債務(wù)將達(dá)到42.48萬億元，若以7%的利息計算，到那時候，一年所需的利息開支便是3萬億元?？梢姡胤絺糁塾谖磥?，那便是一件很嚴(yán)重的事情。因此，地方債的解決實(shí)在迫在眉睫。

解決地方債有不同的藥方，在此筆者不揣簡陋，建議中央政府依據(jù)不同地方政府的財政能力給予不同程度的減免，理由如下：

一、促使地方政府將各自債務(wù)陽光化、透明化。地方政府的賬面?zhèn)鶆?wù)在這幾年快速攀升，根據(jù)《上海證券報》的分析，地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)可分為兩部分：一是可以公開數(shù)據(jù)的顯性債務(wù)，主要包括財政部代發(fā)地方債、城投債、平臺貸、信托等；二是難以公開數(shù)據(jù)的隱性債務(wù)，包括墊資施工、BT項(xiàng)目、發(fā)行理財產(chǎn)品、私募等隱性債務(wù)。由于中央政府不斷出臺政策限制地方政府舉債，這便導(dǎo)致地方政府為了籌資發(fā)展出越來越多樣化、隱蔽化的融資工具，其結(jié)果便是推升了地方政府的舉債成本，從而提高了其債務(wù)風(fēng)險。其實(shí)中央政府可以一方面推動加強(qiáng)債務(wù)管理和監(jiān)督；另一方面特赦地方債，但前提是，地方政府必須把自己的所有債務(wù)陽光化、透明化。換言之，債務(wù)不公開就無法得到減免。

二、抑制地方政府對土地財政的依賴，從而降低房價。止不住的房價已經(jīng)成了國人胸口永遠(yuǎn)的痛。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年11月全國70個大中城市里，北上廣深的房價同比上漲20%以上；廈門、南京、西安、武漢等26個城市同比上漲10%以上，70個城市有69個同比上漲。

房價上漲的原因很多，但地方政府因缺錢而賣地也會推動房價上漲。在現(xiàn)有財政體制之下，地方事多而錢少，土地出讓金又劃歸地方政府，加大加快土地資源的出讓便成為地方政府主要的開源之道，與土地相關(guān)的收益成為地方財政的重要收入，其比重在有些地方甚至超過一半，于是就出現(xiàn)了地方政府的賣地收入不斷創(chuàng)紀(jì)錄的情形。

根據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布的2013年城市土地出讓金額的數(shù)據(jù)顯示，上海、北京、廣州、深圳四個一線城市的賣地總收入超過5166億元，同比漲幅達(dá)63.69%。其中，上海在2013年的賣地收入2262億元，比起2012年的991億元，漲幅達(dá)到128%。由于地方政府的資金需求沒有上限，故而土地出讓仍將是地方政府的重要財源，房價仍將上漲。

如果中央政府能夠減免地方政府債務(wù)，那么，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)便能減輕，土地財政的需求就能減少，土地成本降低之后，“國五條”、“穗六條”、“滬七條”等調(diào)控措施才能顯現(xiàn)效果。

三、避免地方債務(wù)違約。根據(jù)審計署公布的結(jié)果，雖然目前地方債的風(fēng)險仍處于可控范圍，但是其風(fēng)險不能輕視。由于地方債務(wù)至今尚未公開透明，因此，地方債真正的風(fēng)險在于隱藏、轉(zhuǎn)移和不受監(jiān)督，以至于中央政府和地方政府都可能低估了風(fēng)險，于是，地方政府的債務(wù)不斷膨脹，一旦有一天土地收益明顯減少、經(jīng)濟(jì)增長放緩，到了舉新債也還不了舊債的時候，地方的金融系統(tǒng)可能瞬間出現(xiàn)明斯基時刻(MinskyMoment)，而且，這種情形可能不只出現(xiàn)在一兩個地方，到那時候，整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行難免受到影響。

為了避免地方政府陷入債務(wù)的惡性循環(huán)，中央政府應(yīng)該盡早解決地方債務(wù)難題，而其方式之一便是全額或部分免除個別地方政府的債務(wù)。

四、降低地方政府的融資成本，普惠當(dāng)?shù)匕傩铡ｋm然在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的10.8萬億元債務(wù)中，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程相關(guān)的項(xiàng)目，但是，我國仍處于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程當(dāng)中，這就意味著地方政府舉債建設(shè)仍無法避免，未來十年地方政府債務(wù)仍將持續(xù)成長，地方政府的融資成本可能不斷上升。目前，地方政府向銀行貸款年利率在7%以內(nèi)還可接受，但是其他融資工具，諸如融資租賃或信托資金的利率則超過10%，這一部分舉債若太多，則會把地方政府帶入債務(wù)泥潭而無法脫身。因此，如果中央政府可以攬下地方政府債務(wù)，至少是部分債務(wù)，那么，地方政府的債務(wù)減輕之后，債務(wù)利息和融資成本便都可以降低，地方居民跟著受惠。

五、免除財政困難地區(qū)債務(wù)，促進(jìn)區(qū)域平衡。由于現(xiàn)行財政體制的關(guān)系，地方與地方之間財力非常不平衡，這種安排不利于實(shí)現(xiàn)社會的公平與正義。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，這些財政困難地區(qū)，若不免除其債務(wù)，很可能排擠當(dāng)?shù)氐慕逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保業(yè)務(wù)支出而有害當(dāng)?shù)孛裆?，使得區(qū)域發(fā)展更加不均衡。

六、建立官員任期責(zé)任制，抑制地方政府舉債沖動。眾所周知，地方債的一個重要成因是以GDP論地方官員的政績，于是，地方政府官員上任伊始，通過招商引資、加大公共建設(shè)，從而以高GDP取勝，但高GDP的結(jié)果通常也是高負(fù)債。由于各級政府官員任期結(jié)束之后，債務(wù)并沒有帶走而是留了下來。如果留下的債務(wù)過多，這就限制了下一屆政府的財政空間。然而，債務(wù)是否應(yīng)該由下一屆政府來承擔(dān)？相反的，制造債務(wù)的上一屆官員不但不用為債務(wù)負(fù)責(zé)反而可以升官，這種情形雖然不正義卻比較普遍。為了糾正這種偏差，宜建立任期債務(wù)責(zé)任制，例如當(dāng)年財政赤字不能超過前三年GDP平均數(shù)的1%~3%(財政能力佳者可達(dá)3%,差者則在1%以內(nèi))；但在建立該制度之前，宜普遍減免地方債。

由于中央政府所掌握的龐大資源和稅收能力，外債很少(至2013年9月末，外債余額為8229.18億美元)，且外匯儲備高達(dá)3.66萬億美元，理論上，由中央政府一肩扛起地方債務(wù)應(yīng)該沒有太大問題。著眼于未來，筆者認(rèn)為應(yīng)改革目前稅制，重新分配財源事權(quán)，提高地方自有財源，才能減少地方負(fù)債；至于地方債的全免或部分免，中央政府應(yīng)設(shè)定在某一時點(diǎn)之前的債務(wù)才納入；也不是一次性免除，而是在接受中央政府的財政監(jiān)督下分5~10年免除，最后要制定公共債務(wù)法，明確規(guī)定各級政府的舉債上限，使從上到下有法可依，公開透明，給各級地方政府一個全新的開始。

(作者為德國柏林自由大學(xué)博士）