盤活國(guó)有資產(chǎn) 化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“4萬億”財(cái)政刺激計(jì)劃在創(chuàng)造國(guó)內(nèi)需求的同時(shí)，也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，其中之一就是承擔(dān)刺激經(jīng)濟(jì)重任的地方政府承擔(dān)的債務(wù)急劇膨脹。

國(guó)家審計(jì)署曾公布過兩次地方債務(wù)情況的調(diào)查。2011年初公布的結(jié)果顯示，截至2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。2013年8月，審計(jì)署又公布了對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來政府性債務(wù)情況的抽查結(jié)果，截至2012年年底，36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬億元，兩年來增長(zhǎng)12.94%。其中，有9個(gè)省會(huì)城市的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)到219.57%。

媒體早前曾報(bào)道，第二次全國(guó)地方債務(wù)普查已經(jīng)結(jié)束，但相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至目前還沒有對(duì)外公布。外界一直在猜測(cè)和估算地方債的最新數(shù)據(jù)，例如，清華大學(xué)在一份報(bào)告中給出的估算結(jié)果是19.41萬億元。

從國(guó)際比較來看，中國(guó)地方政府的債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比率并不算高，但由于中國(guó)政府債務(wù)的邊界不清晰，債務(wù)透明度不高，加上長(zhǎng)期以來，中國(guó)都是一個(gè)低債國(guó)家，突然升高的債務(wù)規(guī)模引發(fā)了一系列讓各界擔(dān)憂的問題。國(guó)際上看空中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要理由之一就是中國(guó)地方債務(wù)高企，中國(guó)政府自身也對(duì)債務(wù)高度警覺，守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線成為中國(guó)金融工作的一個(gè)重要內(nèi)容。

化解地方債務(wù)幾個(gè)途徑

近幾年來，應(yīng)對(duì)、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為各級(jí)政府的重要工作內(nèi)容之一。從目前看，主要思路或途徑有拍賣土地、發(fā)行債券、房產(chǎn)稅等，同時(shí)，盤活國(guó)有資產(chǎn)也偶爾被人提及。

以土地財(cái)政來應(yīng)對(duì)迫在眉睫的地方債務(wù)問題是目前各地普遍實(shí)行的一種方式。但嚴(yán)格地說，這不是一種化解債務(wù)的方式，而是在慣性地扭曲中國(guó)的財(cái)政體系。世界上沒有任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)像中國(guó)這樣大規(guī)模地、持續(xù)、深度地依賴運(yùn)營(yíng)土地來應(yīng)對(duì)財(cái)政支出缺口，土地財(cái)政的不可持續(xù)性是不言而喻的。要人為地把土地財(cái)政延續(xù)下去，就必須不斷地推高房?jī)r(jià)，但推高房?jī)r(jià)會(huì)產(chǎn)生兩大惡果：一方面，繼續(xù)吹大資產(chǎn)泡沫，一旦泡沫破裂原有的債務(wù)問題不但得不到解決，反而會(huì)更加嚴(yán)重，更加難以解決；另一方面，推高房?jī)r(jià)會(huì)制造社會(huì)矛盾，加大社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。所以，土地財(cái)政是應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)一種飲鴆止渴的方法，它只是把地方債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)往后推移，而不是從根本上予以化解。

目前土地財(cái)政規(guī)模極其龐大，根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2012年地方賣地收入達(dá)到2.7萬億元，2008~2012年5年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元。從體量上看，只有土地財(cái)政才與地方債務(wù)在同一個(gè)量級(jí)上，這也許就是人們雖然認(rèn)識(shí)到了土地財(cái)政的嚴(yán)重危害性，卻又無法擺脫它的原因。

另一個(gè)應(yīng)對(duì)地方債務(wù)的方法是使債務(wù)問題透明化、規(guī)范化，即發(fā)行市政債券來彌補(bǔ)地方財(cái)政收支的缺口。這一方法同樣存在兩方面的問題：一是它只能化解債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，讓地方財(cái)政在負(fù)債之下繼續(xù)運(yùn)行，避免債務(wù)違約，而不能從根本上降低債務(wù)壓力；二，這種規(guī)范化的債券發(fā)行總量相對(duì)于目前龐大的債務(wù)總量來說是微不足道的。近幾年來，中央批準(zhǔn)的地方債發(fā)行額度有了大幅增長(zhǎng)，但即便如此，2013年的總額度也僅有3500億元（包含中央代發(fā)和若干個(gè)地區(qū)自行發(fā)債），在扣除歸還本金和利息之后，新增規(guī)范的債券為2116億元，這一數(shù)字與龐大的債務(wù)存量相比，是微不足道的。

此外，推行房產(chǎn)稅以替代土地財(cái)政的方式也被認(rèn)為是一種從根本上解決地方財(cái)政困境的方法，但普遍推行房產(chǎn)稅面臨很多復(fù)雜的難題，即便未來有可能以房產(chǎn)稅取代土地財(cái)政，這也會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，對(duì)解決當(dāng)前地方債務(wù)過高和財(cái)政失衡問題，難以起到立竿見影的效果。

用國(guó)有資產(chǎn)償債

正如前面所分析的，現(xiàn)有幾種方法，都是為了預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，而不是削減債務(wù)，從根本上釋放債務(wù)壓力。真正解決地方債務(wù)問題，需要從地方政府的資本負(fù)債表出發(fā)，切實(shí)減少資產(chǎn)負(fù)債表中的負(fù)債，而盤活國(guó)有資產(chǎn)，適當(dāng)減持國(guó)有資產(chǎn)就是削減存量負(fù)債的最快捷、最有效的途徑。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)地方政府資產(chǎn)規(guī)模為31.7萬億元，其中非金融國(guó)有資產(chǎn)13.3萬億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)11.4萬億元。如此大的體量只要減持其中一小部分，就能起到有效削減存量負(fù)債，改善地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的效果。

更重要的是，目前很多地方國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)線分布過長(zhǎng)，公司治理存在嚴(yán)重缺陷，運(yùn)營(yíng)效率不高，資產(chǎn)流失嚴(yán)重。適當(dāng)減持有利于改善國(guó)資布局，改善公司治理，提高社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。而適當(dāng)減持，不會(huì)改變所有制的性質(zhì)，也不會(huì)威脅國(guó)家金融經(jīng)濟(jì)的安全。

從歷史縱向來看，2009年以年來地方債務(wù)直線上升，既是中央與地方權(quán)力分配格局造成的，帶有一定的必然性，同時(shí)，它是出于對(duì)抗金融危機(jī)的目的，在中央政府指導(dǎo)下地方政府一次大幅度“加杠桿”行為，從這個(gè)意義上看，它又有周期性的原因，或者說存在一次性的沖擊的成分。所以，減持國(guó)有資產(chǎn)，削減存量負(fù)債，帶有周期矯正的性質(zhì)，它本身不會(huì)演化成一個(gè)持續(xù)的過程。

應(yīng)主動(dòng)化解地方債務(wù)

目前社會(huì)上存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即從橫向比較的角度出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)地方政府總體債務(wù)比率不高，因此并未將降低負(fù)債額或降低負(fù)債比率視作一個(gè)急迫的問題，人們更多地著眼于讓債務(wù)維持下去，工作的重點(diǎn)是預(yù)防償付危機(jī)。

事實(shí)上，中國(guó)與西方國(guó)家政府債務(wù)的性質(zhì)與解決途徑存在很大的不同。西方國(guó)家的債務(wù)屬于消費(fèi)型債務(wù)，其根源在于政府征稅額與向居民提供的福利之間的差距，其實(shí)質(zhì)反映的是居民自身的跨期消費(fèi)決策問題。當(dāng)寅吃卯糧無法持續(xù)時(shí)，債務(wù)問題就要爆發(fā)，這種“少稅多福利”造成的矛盾最終只能通過“增稅減福利”來緩解。

中國(guó)的政府債務(wù)主要是建設(shè)型債務(wù)（當(dāng)然，政府行政成本過高也是重要原因），是政府在建設(shè)上投入太多而稅收又不能為其提供足夠資金引起的。如果這些投入都是高效率的，能產(chǎn)生用以償付債務(wù)的現(xiàn)金流，這些債務(wù)就只是簡(jiǎn)單的跨期問題。但問題是，目前政府負(fù)債所投入的很多是沒有直接現(xiàn)金流的面子工程，甚至是一些連間接效益也沒有的“黑洞項(xiàng)目”，在這種情況下，相當(dāng)一部分地方債務(wù)已經(jīng)無法自動(dòng)解決。

當(dāng)前社會(huì)確實(shí)存在一些消極的心理，認(rèn)為只要把債務(wù)總量控制住，或者把債務(wù)增速控制住就可以了。雖然有不少學(xué)者指出過，龐大國(guó)有資產(chǎn)是確保債務(wù)問題不爆發(fā)的終極保障，但主動(dòng)利用國(guó)有資產(chǎn)去削減債務(wù)存量尚未真正進(jìn)入議程，似乎要等事情極度惡化，無法維持才去啟動(dòng)這一過程。但如果等到形勢(shì)惡化，手忙腳亂之中，國(guó)有資產(chǎn)也就難以以理想和公平的價(jià)格出售了，國(guó)有資產(chǎn)流失就難以避免了。

人們不愿意從根本上去優(yōu)化地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，而只是慣性地實(shí)施土地財(cái)政，混一天算一天，只要支付風(fēng)險(xiǎn)不馬上爆發(fā)就可以了，這種消極心態(tài)與對(duì)當(dāng)前債務(wù)性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠透徹是有一定關(guān)系的。只有主動(dòng)“去杠桿”，在控制新債增加的同時(shí)通過盤活國(guó)有資產(chǎn)為存量債務(wù)消腫才能從根本上化解累積起來的地方債務(wù)。而只有在債務(wù)壓力從根本上減輕之后，才能為告別土地財(cái)政創(chuàng)造有利環(huán)境。在這些條件具備后，輔以財(cái)政紀(jì)律的整肅，地方財(cái)政才有可能走上良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。 （作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）

作者：王傳兵來源證券時(shí)報(bào)網(wǎng))

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