十八屆三中全會·農(nóng)村改革解讀：城市要向農(nóng)村多讓利

黑龍江前鋒農(nóng)場的水稻田。
　　孫抒遠(yuǎn)攝

改革，從農(nóng)村破冰。由此開創(chuàng)我國“三農(nóng)”發(fā)展的黃金期。

35年前，黨的十一屆三中全會為農(nóng)村改革指明了航向，廣袤田野從此煥發(fā)勃勃生機。農(nóng)村經(jīng)營體制改革、糧食流通體制改革、農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)村金融改革……35年來，一系列深刻的變革，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越。

改革，從破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)力。再次承載億萬農(nóng)民的新期待。

35年后，黨的十八屆三中全會再次吹響了改革的號角，“三農(nóng)”發(fā)展迎來了又一次重要機遇。健全新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場……這一幅幅愿景展現(xiàn)在人們面前，鼓舞斗志、熱情和干勁。堅定信心，凝聚共識，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)。

農(nóng)村改革，站在新起點。登高遠(yuǎn)眺，我們依然任重道遠(yuǎn)。這里，我們邀請權(quán)威專家，為讀者分析解讀十八屆三中全會公報中的農(nóng)村改革。

——編者

城鄉(xiāng)關(guān)系

城市要向農(nóng)村多讓利

解讀人：國務(wù)院參事室參事 湯敏

采訪人：本報記者 顧仲陽

十八屆三中全會公報提出，必須健全機制體制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。國務(wù)院參事室參事、經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏表示，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要緊緊抓住破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個關(guān)鍵。

新中國建立到改革開放以前，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)，通過以農(nóng)補工、通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”,為建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系積累基礎(chǔ)。改革開放后到黨的十六大之前，我國改革逐漸向市場配置資源演進(jìn)，但城市中心主義傾向嚴(yán)重。黨的十六大以后，我國城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)入了以工補農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村的新階段。“近些年來，為破除城鄉(xiāng)二元藩籬，我國做了大量工作，但不可否認(rèn)，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)仍然是我國當(dāng)前面臨的最大經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)矛盾。”

湯敏認(rèn)為，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，在城市，要破除城鄉(xiāng)戶籍制度的阻隔，讓進(jìn)城農(nóng)民工真正市民化；在城鄉(xiāng)之間，要進(jìn)一步填平公共服務(wù)鴻溝。這個過程中，核心是城市要更多反哺農(nóng)村，更多讓利于農(nóng)村。“在農(nóng)民工市民化等問題上，在城市反哺農(nóng)村方面，城市應(yīng)表現(xiàn)出更強的責(zé)任和包容度。”

城鄉(xiāng)要素交換不平等，農(nóng)村資源過多流向城市，這是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最突出的問題之一。城市對農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，大大低于土地市場價格。通過金融機構(gòu)存貸差，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)積累的有限資金大量流入城市和工業(yè)項目。 農(nóng)民工為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累的資金每年在幾千億以上，但他們享受的各種社會福利仍比較欠缺。

“城鄉(xiāng)要素平等交換是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題。”湯敏認(rèn)為，需要充分發(fā)揮政府調(diào)控和引導(dǎo)作用，加快建立城鄉(xiāng)要素平等交換和合理補償機制。具體來說，土地問題上，改革征地制度，不能繼續(xù)靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利來降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本。解決農(nóng)村“金融失血”，首要任務(wù)是建立機制，把農(nóng)民的錢留在農(nóng)村，用在農(nóng)民身上，同時放開以服務(wù)農(nóng)村為主的社區(qū)銀行的準(zhǔn)入，讓更多的民間資金能夠進(jìn)入農(nóng)村。推進(jìn)農(nóng)民工市民化， 推動城鄉(xiāng)勞動力同工同酬同保，逐步實現(xiàn)同城同待遇。

“農(nóng)村基本公共服務(wù)水平整體上還比較低。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵一環(huán)。”湯敏說。

他認(rèn)為，首先要補上歷史欠賬，補齊農(nóng)村短板。下一步要加大農(nóng)村基本公共服務(wù)投入力度，建立保障水平與財政支出增速、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等掛鉤的增長機制,把國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費增量主要用于農(nóng)村，讓農(nóng)村的學(xué)校、醫(yī)院等盡快接近城市水平。同時要建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制，通過幫扶、信息技術(shù)等手段，推動城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸，促進(jìn)農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)公共資源。逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)制度銜接，標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體。

土地改革

尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

解讀人：中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任 葉劍平

采訪人：本報記者 陳仁澤

隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，由征地拆遷引發(fā)的矛盾日益凸顯，造成這一局面的重要原因在于城鄉(xiāng)之間“同地不同權(quán)”、“同地不同價”。繼十七屆三中全會提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場后，剛剛閉幕的十八屆三中全會再次強調(diào)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平認(rèn)為，這表明了黨中央對于土地問題的高度關(guān)注，體現(xiàn)了對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的尊重，有助于維護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益。

目前，我國土地市場仍處于一種城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，城市和農(nóng)村土地享有不同權(quán)利。城市國有建設(shè)用地有正式的土地交易市場，實行市場定價，而農(nóng)村集體建設(shè)用地要想流轉(zhuǎn)，就必須通過政府征收轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地后才可交易。

“在城市地價不斷攀升的背景下，這樣的制度安排勢必會遭遇農(nóng)民的強烈抵制。”葉劍平說，集體建設(shè)用地與承包地一樣，也是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，但由于現(xiàn)行體制下政府壟斷土地供應(yīng)，農(nóng)民無法運用土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，加之補償價低、出讓價高，農(nóng)民無法享受土地增值收益。

葉劍平認(rèn)為，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度是大勢所趨。“隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)價值的不斷顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中再像過去一樣，只給農(nóng)民一點補償、一個戶口，就讓他們被動成為城里人的做法已不可持續(xù)。未來必須充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，讓他們更多參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享發(fā)展成果。”

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將會產(chǎn)生一系列積極影響。”葉劍平說，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”，將打破現(xiàn)行土地市場的二元結(jié)構(gòu)和剪刀差，有效保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，提升農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的話語權(quán)。同時，也有利于形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，大大提升土地資源的配置效率。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，后續(xù)還有許多配套工作要做。葉劍平認(rèn)為，首先，必須要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，強化頂層設(shè)計，掃除建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的制度障礙。同時，要強化土地用途管制，集體建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范運行，絕不能什么樣的集體建設(shè)用地都拿來入市交易。此外，還必須完善稅收制度，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益分配機制。“集體建設(shè)用地的增值，并不都是農(nóng)民投資產(chǎn)生的，它與社會投資密不可分，所以在保證原土地所有者權(quán)益的前提下，政府還應(yīng)通過稅收方式進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。”葉劍平說，這樣做才能確保土地增值收益全民共享，也有助于改變目前的土地財政，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化

健康發(fā)展著力制度公平

解讀人：國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長 程國強

采訪人：本報記者 趙永平

“新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在改革。”程國強表示，三中全會公報傳遞出明確的政策信號，今后將通過全面深化改革完善體制機制，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2012年我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，而按戶籍人口計算僅35%左右。程國強分析，這說明過去土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，2億多農(nóng)民工未能平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，這意味著今后每年將有1000多萬人口轉(zhuǎn)移到城市。如果解決不好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，城鎮(zhèn)化將不可持續(xù)。

“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須向全面提升質(zhì)量轉(zhuǎn)型。”程國強說，新型城鎮(zhèn)化最大的特征就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。只有打破體制機制障礙，構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，才能推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，實現(xiàn)公共資源均衡配置，才能真正釋放城鎮(zhèn)化帶動的內(nèi)需潛力。

“城鎮(zhèn)化本質(zhì)，是人的城鎮(zhèn)化。”程國強說，十八大以來，中央著力加強制度頂層設(shè)計，加快戶籍制度改革，提升基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)民工納入保障房保障范圍，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。一項項舉措涉及經(jīng)濟(jì)、社會各領(lǐng)域，彰顯黨中央為推動人口城鎮(zhèn)化創(chuàng)造公平制度環(huán)境的決心。

程國強表示，今后推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)該以人口城鎮(zhèn)化為核心，以綜合承載能力為支撐，通過體制機制的創(chuàng)新，來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，走“以人為本、集約高效、四化同步”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

未來要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加大公共服務(wù)建設(shè)，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，推進(jìn)戶籍制度、土地制度、財稅體制等一系列重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，努力形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)和社會管理一體化新格局，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域壁壘，促進(jìn)人口有序流動、合理分布和社會融合，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂業(yè)之地。

程國強說，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，既要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，也要合理定位政府職能，才能保障新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展，讓“無形之手”與 “有形之手”形成合理分工、協(xié)調(diào)配合。另外，城鎮(zhèn)化不能忽視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，同步發(fā)展才能相得益彰，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

增強農(nóng)村發(fā)展新活力

解讀人：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任 宋洪遠(yuǎn)

采訪人：本報記者 高云才

黨的十八屆三中全會指出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。對此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)表示，把加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系作為推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，這是把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重的戰(zhàn)略性安排，是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新、進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的重要手段。

宋洪遠(yuǎn)表示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的突出特征，表現(xiàn)為集約化、專業(yè)化、組織化和社會化。

集約化是指在一定面積的土地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料，運用先進(jìn)的技術(shù)和管理辦法，獲得較高產(chǎn)量和收入的一種集經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益為一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。專業(yè)化是相對兼業(yè)化而言，是農(nóng)村社會分工深化和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強的結(jié)果，專業(yè)戶一般規(guī)模比較大，以家庭經(jīng)營收入為主要收入來源，發(fā)展方向是專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場。組織化是相對分散經(jīng)營而言，既包括農(nóng)戶的聯(lián)合與合作，也包括產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，通過把分散的小農(nóng)組織起來，建立有規(guī)模、有組織、有科學(xué)管理的合作形態(tài)。社會化在現(xiàn)階段的突出重點，就是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，使農(nóng)戶克服自身小規(guī)模經(jīng)營的弊端，從而獲得較高經(jīng)濟(jì)效益。

三中全會提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是針對我國目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢做出的綜合判斷。當(dāng)前和今后一個時期，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的著力點在哪里呢？

宋洪遠(yuǎn)說，首先，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場是規(guī)?；a(chǎn)主體，應(yīng)注重引導(dǎo)其向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變；農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)成為引領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場的主要經(jīng)營組織；龍頭企業(yè)應(yīng)主要在產(chǎn)業(yè)鏈中更多承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品加工和市場營銷的作用，并為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各類生產(chǎn)性服務(wù)。其次，積極穩(wěn)妥發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。需要根據(jù)各地工業(yè)化水平、資源條件和經(jīng)營者能力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)和鼓勵承包地“互換并地”、承包地流轉(zhuǎn)、土地股份合作等多種形式的規(guī)模經(jīng)營模式。再次，加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。當(dāng)前重點是發(fā)展經(jīng)營性社會化服務(wù)組織，在主體培育上，要把農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)、農(nóng)機服務(wù)隊、農(nóng)技服務(wù)公司、專業(yè)合作社等納入政策支持范圍。另外，還要探索組織模式創(chuàng)新。提高小農(nóng)戶的組織化程度，特別要重視農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范發(fā)展，推動龍頭企業(yè)與專業(yè)合作社深度融合，鼓勵農(nóng)民以承包土地入股合作社或龍頭企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)開展利潤返還、股份分紅等多種方式，實現(xiàn)農(nóng)民增加收入。

《 人民日報 》（ 2013年11月17日 09 版）

http://politics.people.com.cn/n/2013/1117/c1001-23564669.html

農(nóng)村改革再進(jìn)發(fā)  ——專家解讀十八屆三中全會精神