探路淡馬錫模式 上海國資改革再出發(fā)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海    

每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海

上海新一輪國資改革，大幕將啟。

國務(wù)院國資委副主任黃淑和10月下旬在一場全國座談會上，要求與會者“認(rèn)真準(zhǔn)備國資國企改革方案，爭取三中全會后盡快出臺”。資產(chǎn)總額、營業(yè)收入分別占全國地方省市國資委委管企業(yè)1/9、1/8，凈利潤占近1/4的上海國資企業(yè)，其改革備受全國關(guān)注。本輪上海國資改革向何處去？淡馬錫模式被普遍認(rèn)為可資參照，其精髓在于完全市場化運作，政府并不直接介入。

在此，《每日經(jīng)濟新聞》推出這組報道，梳理上海國資改革將涉及的企業(yè)，以及它們目前面臨的情況，藉此為讀者掘金資本市場提供參考。

備受關(guān)注的上海國資改革方案，或許很快將出臺，淡馬錫模式呼之欲出。

11月13日上午和下午，上海市委分別舉行常委會和全市黨員負(fù)責(zé)干部大會，傳達黨的十八屆三中全會精神。上海市委書記韓正在講話中提到，要“加快推進國資國企改革等各項工作”。

更早之前，10月20日，在全國國資監(jiān)管政策法規(guī)暨指導(dǎo)監(jiān)督工作座談會上，國務(wù)院國資委副主任黃淑和提出，“認(rèn)真準(zhǔn)備國資國企改革方案，爭取三中全會后盡快出臺，形成上下聯(lián)動的改革局面。”

國資國企改革，上海是重中之重。根據(jù)國務(wù)院國資委統(tǒng)計，上海國資系統(tǒng)企業(yè)資產(chǎn)總額、營業(yè)收入分別占全國地方省市國資委委管企業(yè)的1/9、1/8，凈利潤的占比甚至接近1/4，其重要性不言而喻。

上海市國資委主任王堅也多次提及，要“努力使上海國資國企率先成為全國國資改革發(fā)展的排頭兵，打造‘中國經(jīng)濟升級版’的先行者”。

目前，上海已完成國資企業(yè)初步整合、重組、整體上市，國資證券化率超過35%。

但長期以來，國資委在“出資人”與“監(jiān)管者”的雙重身份之間搖擺不定。?？ㄖ菐焓紫?jīng)濟學(xué)家王德培指出，國資委成立后，集管人、管事、管資產(chǎn)三項大權(quán)于一身，“一言堂”的問題難以避免。

上海下一步的改革，很可能將聚焦于國資委自身定位、轉(zhuǎn)型，以及理順管理體系。

稍早流傳的一份上海國資高層會議紀(jì)要內(nèi)容顯示，此次上海國資改革將主要立足于國資委層面，核心在于下放權(quán)力、推行股權(quán)激勵、修繕考核機制等。淡馬錫模式被頻頻提及，視為可參照的改革方案。

所謂淡馬錫模式，就是指淡馬錫控股公司的經(jīng)營方式。淡馬錫控股公司是新加坡政府的投資公司，成立于1974年，新加坡財政部擁有100%的股權(quán)。

淡馬錫模式的特點是，雖然政府全資控股，但不干預(yù)淡馬錫控股公司在運營或商業(yè)上的種種決定；在公司治理層面，淡馬錫控股公司也盡量避免參與旗下各公司的日常經(jīng)營和決策，讓這些企業(yè)充分依據(jù)正確的商業(yè)原則開展業(yè)務(wù)；另外，淡馬錫控股公司的經(jīng)理人選擇，與政府完全脫鉤，還擁有完善的經(jīng)理人市場，所需要的投資與管理團隊，可以在國際范圍內(nèi)搜尋。

記者獲悉，在今年上海市委確定的6項重點調(diào)研課題中，上海市國資委承擔(dān)和參與了兩項，其中就包括“深化國資國企改革”。

上海市國資委聯(lián)合市委組織部、市發(fā)改委等16個黨委、政府部門，分8個專題開展調(diào)研，并“與新加坡淡馬錫就開展市場化合作、加強專業(yè)化監(jiān)管進行交流”。

這次調(diào)研的成果之一，就是計劃對上海國資企業(yè)開展“分類監(jiān)管”。這或許意味著，上海的國資管理體系，可能轉(zhuǎn)向“市場化、專業(yè)化管理”。

當(dāng)然，即便風(fēng)聲很盛，但上海國資改革最終將從何處著筆，是否會參照淡馬錫模式，還有待上海國資改革方案的最終出臺。

改革背景

舊病新疾疊加只能向改革要紅利

每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海

上海國資改革，正從國企聯(lián)合、兼并、開放式市場化重組、資產(chǎn)證券化，邁向國資管理體系、管理模式變革的新階段。前期的改革，取得了一系列顯著成效，但也掩蓋或新出現(xiàn)了許多問題。

?？ㄖ菐焓紫?jīng)濟學(xué)家王德培在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時認(rèn)為，舊病新疾疊加，最終還是只能向改革要紅利，而不是走一步看一步的改良。

前期資產(chǎn)整合效果顯著

早在2003年8月上海市國資委正式組建伊始，就開始積極推動國有資產(chǎn)戰(zhàn)略重組，形成了一系列成果，比如上海電氣集團實施產(chǎn)權(quán)改革，百聯(lián)集團橫向聯(lián)合重組，錦江集團與新亞集團聯(lián)合組建錦江國際集團。

至2008年，《關(guān)于進一步推進上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，明確強調(diào)企業(yè)重組的開放性和市場化，要打造有競爭力的大企業(yè)集團，大力推動企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，推動上海企業(yè)走向全國。

同時，明確產(chǎn)業(yè)類企業(yè)（集團）的主業(yè)，推動優(yōu)勢資源向主業(yè)集中。充分利用資本市場，走上市發(fā)展道路，實現(xiàn)資產(chǎn)資本化、證券化，希望在3到5年內(nèi)，使上海國資的證券化率達到30%甚至更高。

當(dāng)年，作為國內(nèi)開放程度較高的地區(qū)，上海深刻感受到了國際金融危機帶來的巨大沖擊。全市當(dāng)年GDP增幅僅為9.7%，是自1992年以來首次低于10%。上海對美國、歐盟和中國香港等國家和地區(qū)主要出口市場的增速明顯放緩。

上述《意見》的出臺及其提出的國資國企改革措施，也被認(rèn)為是有效應(yīng)對當(dāng)時局面的重要舉措，效果也非常顯著。此后，上海建工集團、上汽集團、百聯(lián)集團等紛紛完成整體上市，上海國資證券化率近36%。

目前，上海國資系統(tǒng)上市公司合計65家，其中，實際控制人為上海市國資委的有53家，實際控制人為區(qū)國資委的有12家，大股東控股50%以上的有20家。

舊病新疾需改革來清除

但是，上海國資仍面臨許多需要解決的問題，“增收不增利”就是其一。

今年前三季度，上海國資國企累計實現(xiàn)營業(yè)收入1.36萬億元，同比增長16%，但實現(xiàn)利潤總額683.91億元，同比基本持平。

復(fù)旦大學(xué)張暉明教授曾撰文指出，上?？焖侔l(fā)展30多年，主要推動力是資源和投資，通過國企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，表現(xiàn)為企業(yè)“退二進三”。如今，上海新一輪發(fā)展面對的資源環(huán)境問題更加突出，可批租的土地越來越少。

張暉明指出，上海的工業(yè)產(chǎn)出中50%~60%跟外資相關(guān)，金融危機爆發(fā)后，外資整體經(jīng)營萎縮，加之出口訂單減少，上海工業(yè)產(chǎn)出的增長能力受到?jīng)_擊，這也證明發(fā)展方式存在結(jié)構(gòu)性問題。

GDP增速趨緩、土地財政難以持續(xù)、房地產(chǎn)市場調(diào)控趨緊，則使上海面臨沉重的財政支出壓力。

“今天要檢討既有的發(fā)展方式，加快創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，進一步調(diào)整國有資產(chǎn)的配置管理方式。”張暉明在文中認(rèn)為。

“上世紀(jì)90年代以來的兩輪國企改革，基本都是被問題拖著走的‘改良’，化解一些問題的同時，掩蓋了更深層次的問題。”王德培認(rèn)為，過去的改革雖然成效顯著，但其他問題也日漸暴露，一旦舊病新疾疊加，最終還是只能向改革要紅利，而不是走一步看一步的改良。

在王德培看來，當(dāng)下國企面臨的種種問題，已超過國資委能力范圍，在某些方面，國資委本身就是問題的一部分。

易貿(mào)資訊宏觀分析師馬泓告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，國資委既是政府機關(guān)部門，又是出資代表人，旗下集團“一把手”也均與國資委掛鉤，說明制度上需要改革。

改革關(guān)鍵

出資人還是監(jiān)管者？國資委身份需再定位

每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海

出資人？還是監(jiān)管者？國資委的身份搖擺不定，問題隨之產(chǎn)生。

?？ㄖ菐焓紫?jīng)濟學(xué)家王德培在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時認(rèn)為，國企自身定位的矛盾糾結(jié)，正是國企功能發(fā)揮出現(xiàn)偏差的重要原因。

“近年來，強調(diào)做大做強，但這只是國企的一項功能，國企的存在還要補充市場失靈、體現(xiàn)公益性、落實國家戰(zhàn)略意志等。在這些方面，國資委的作為明顯不足。”王德培說。

國資委職能需再明確

在王德培看來，國企的復(fù)雜性就在于，它本身兼具資產(chǎn)的性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的地位、國家戰(zhàn)略的承載平臺和社會公益功能。但在現(xiàn)行機制下，國資委則盯著10%的利潤增長目標(biāo)不放。改革國資運行管理體系，首先需要進一步明確國資委的身份與職能。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》起草小組成員、中國政法大學(xué)教授李曙光此前在接受媒體采訪時明確表示，國資委不應(yīng)承擔(dān)政府監(jiān)管職能，而應(yīng)是一個 “干凈的出資人”，即“不能再做監(jiān)管人，出資人是老板，監(jiān)管人是婆婆，不要做老板加婆婆，要當(dāng)干凈的老板”。

李曙光表示，按照 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國資委的定位是一個特設(shè)的、法定的出資人法人，“它是一個法人，是以盈利為目的”。同時，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”應(yīng)更名為“國有資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會”，卸去監(jiān)管者的角色，站在股東的角度去考慮問題。

但現(xiàn)實情況是，國資委既承擔(dān)著出資人的角色，又履行著監(jiān)管者的義務(wù)，造成自身角色邊界模糊，定位混亂。不少地方國資委還成立了大大小小的國資運營平臺，離“干凈的出資人”角色愈行愈遠。

也有觀點認(rèn)為，國資委無需介入企業(yè)運營，僅需承擔(dān)監(jiān)管職能即可。國有資產(chǎn)的管理職責(zé)，由從事資本運作的資產(chǎn)管理公司來承擔(dān)。

國企的定位也需明確

“具體到上海國資改革，不可能走得特別快，脫離全國改革的步伐。”復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心副教授章奇在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時認(rèn)為，“國資委作為出資人，短期來看，至少在可預(yù)見的將來，仍將繼續(xù)承擔(dān)監(jiān)管者的角色，不可能完全撇清，但其中應(yīng)有側(cè)重點的考量。”

“對國有企業(yè)的管理，應(yīng)從市場化管理的角度出發(fā)。目前的國資委，集監(jiān)督者、管理者、投資者于一身，所以中期來看，往淡馬錫模式轉(zhuǎn)型，是值得努力的方向，相對來說也是阻力最小的選擇。”章奇告訴記者，“從長期看，國資委應(yīng)完全轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾耐顿Y機構(gòu)。”

這與李曙光等人認(rèn)為國資委應(yīng)轉(zhuǎn)向“出資人管理”，成為“干凈的出資人”的想法有相似之處。

在章奇看來，明確國資委的角色，首先需要明確國有企業(yè)的定位。“如果國有企業(yè)的主要目標(biāo)是做大做強，那么國資委的角色顯然應(yīng)該是服務(wù)于這一目標(biāo)。如果國有企業(yè)的主要目標(biāo)是補充市場、完善市場的功能，那么國資委應(yīng)該首先考慮如何幫助國企發(fā)揮這些功能。”

“所以，國資委角色的轉(zhuǎn)變，需先考慮究竟需要國有企業(yè)來做些什么。是否需要對國企繼續(xù)設(shè)立一些看似非常市場化的指標(biāo)，設(shè)定每年產(chǎn)值、利潤的增長幅度？這些看似符合企業(yè)一般管理的功能，其實對市場功能的發(fā)揮起到了阻礙作用，這才是戰(zhàn)略性方向的問題。在完善市場功能與國有企業(yè)做大做強之間，不可兼得。”章奇補充道。

興業(yè)證券策略研究團隊也在研報中表示，新一輪國資改革首先應(yīng)是監(jiān)管領(lǐng)域的思路轉(zhuǎn)變。“國企改革最重要的是明確政府與市場的關(guān)系，其中最突出點在于國資出資人的地位和市場監(jiān)管者地位的分離，這里有一個基礎(chǔ)性的工作，就是對于不同市場領(lǐng)域的國企，要分類。”

這又給國資管理者提出了更高的要求：針對國資企業(yè)不同的功能分類與市場角色，如何履行不同的監(jiān)管職責(zé)？

好消息是，對于國有企業(yè)的定位問題，上海國資改革也有所考慮。

上海市國資委主任王堅曾透露，上海國資計劃完善市國資委系統(tǒng)企業(yè)分類監(jiān)管，突出企業(yè)的市場屬性，兼顧股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，將系統(tǒng)企業(yè)分為競爭、功能和保障三類。

具體而言，競爭類企業(yè)，以企業(yè)經(jīng)濟效益最大化兼顧社會效益、成為國際國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)為目標(biāo)。功能類企業(yè)，以完成政府重大專項或戰(zhàn)略任務(wù)兼顧經(jīng)濟效益為目標(biāo)。保障類企業(yè)，以確保城市正常運行和穩(wěn)定，實現(xiàn)社會效益為目標(biāo)。對這三類企業(yè)，從定位目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、管控模式、選人用人等方面實施差異化管理。

今年4月26日，國務(wù)委員王勇曾聽取上海在改革分類監(jiān)管方面的設(shè)想，并“給予肯定”。

值得關(guān)注的是，這將改變傳統(tǒng)意義上大多數(shù)國有企業(yè)承擔(dān)著諸如解決勞動就業(yè)等多重社會責(zé)任，又無法追求利益最大化的尷尬現(xiàn)狀。

改革方向

探路淡馬錫模式：關(guān)鍵在“政企分開”

每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海

根據(jù)稍早流傳的上海國資高層會議紀(jì)要，此次上海國資改革將主要立足于國資委層面，核心在于下放權(quán)力、推行股權(quán)激勵、修繕考核機制等。其間，淡馬錫模式被頻頻提及。

“上海需要淡馬錫式的企業(yè)，需要組建更多純粹從事資本經(jīng)營的資產(chǎn)管理公司。”復(fù)旦大學(xué)張暉明教授曾撰文認(rèn)為。但他直言，上海國資距離真正的淡馬錫模式，仍有一段較長的距離。

淡馬錫模式呼聲高

上海此前也已作出嘗試。

2007年9月，國有獨資的上海國盛（集團）有限公司成立，定位為上海市政府重大產(chǎn)業(yè)項目的投融資平臺。

2010年成立的上海國有資本管理公司，當(dāng)時更被坊間譽為“上海版淡馬錫”，但成立3年有余，表現(xiàn)乏善可陳。

易貿(mào)資訊宏觀行業(yè)分析師馬泓認(rèn)為，“之所以公司沒有大踏步進步，原因歸結(jié)起來，主要就是資本運作與監(jiān)督管理兩者之間沒有明確劃分。”

稍早前流傳于市場的上海國資高層會議內(nèi)容顯示，本次上海國資改革，將聚焦于國資委層面，淡馬錫模式作為長遠目標(biāo)，核心在于下放權(quán)力、推行股權(quán)激勵、修繕考核機制，推廣市場化激勵機制與創(chuàng)新容錯機制試點。除董事長、黨委書記等職由政府任命外，新版國資公司將獲得較大的自主經(jīng)營權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員將按照市場化方式，由公司自主招聘，以化解國企內(nèi)耗等弊端。

上海市國資委主任王堅也表示，上?；?qū)⒔⒐_透明規(guī)范的國資流動平臺，在加快推進公司制、股份制改革，推動企業(yè)成為公眾公司的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化完善平臺資本配置功能，形成國資有序流動的常態(tài)化機制。對部分上市公司股權(quán)和非上市公司股權(quán)等，進行統(tǒng)籌管理和市場化運作，實現(xiàn) “資源、資產(chǎn)、資本、資金”的良性循環(huán)。

應(yīng)從“政企分開”開始

張暉明向《每日經(jīng)濟新聞》記者直言，上海國資距離真正的淡馬錫模式，仍有一段較長的路要走。

“中國與新加坡的差異非常大。新加坡是都市型國家，國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)部門之間、各地區(qū)之間的發(fā)展落差比較小。而中國地域廣大，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)存量、甚至人口密度的區(qū)別都非常大。”張暉明認(rèn)為，“淡馬錫模式可學(xué)，但無論是上海國盛，還是上海國有資本管理公司，距離淡馬錫都還有很長的路要走。它的生存環(huán)境，受到了市場發(fā)育水平、甚至干部隊伍運作能力、政府其他職能部門與國資之間的關(guān)系等等因素的制約。”

“市場經(jīng)濟深化的同時，政府也將轉(zhuǎn)型，從全能經(jīng)營型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型。國企面對的將是‘全社會’的政府，而不是國企獨享的政府。從這個意義上說，國企作為政府關(guān)系的總和，需要通過改革作出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)‘失寵’后的新環(huán)境。”福卡智庫首席經(jīng)濟學(xué)家王德培說。

“淡馬錫模式成功的關(guān)鍵原因在于‘政企分開’，新加坡財政部雖然持有企業(yè)股份，但影響不大。”馬泓告訴記者。

國務(wù)院國資委副主任黃淑和也提到，當(dāng)前國資改革不順暢，很大程度上就在于政企分開、政資分開不到位，就在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

“向淡馬錫模式看齊應(yīng)該始于‘政企分開’。從上一輪國企改革可以看出，相對而言的中小企業(yè)，獲得了一定發(fā)展空間，通過實施公司制的企業(yè)管理方式，引導(dǎo)企業(yè)走上良性發(fā)展的道路。因此，建立健全國有現(xiàn)代企業(yè)制度十分重要。”馬泓說。

此外，在馬泓看來，上海自貿(mào)區(qū)所提出的負(fù)面清單管理模式，核心就在于轉(zhuǎn)變思考角度，重構(gòu)政企關(guān)系，從以往“跟著政府做”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;只要政府沒有禁止的，都能做”。

名詞解釋

淡馬錫模式

指淡馬錫控股公司的經(jīng)營方式。淡馬錫控股公司是新加坡政府的投資公司，成立于1974年，新加坡財政部擁有100%的股權(quán)。

淡馬錫模式的特點是，雖然政府全資控股，但不干預(yù)淡馬錫控股公司在運營或商業(yè)上的種種決定；淡馬錫控股公司也盡量避免參與旗下各公司的日常經(jīng)營和決策，讓這些企業(yè)充分依據(jù)正確的商業(yè)原則開展業(yè)務(wù)；另外，淡馬錫控股公司的經(jīng)理人選擇，與政府完全脫鉤，所需要的投資與管理團隊，可以在國際范圍內(nèi)搜尋。