人民日報：地方“造城盛宴”風(fēng)險大

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心最新調(diào)查的12個省區(qū)中，12個省會城市都要建新城，144個地級城市中有133個要建新城，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)

新城建設(shè)有多熱？

很多新城規(guī)劃面積達到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃人口基本相當于現(xiàn)有城市人口

“蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個貧困縣土地置換集鎮(zhèn)建設(shè)新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在搜索引擎中，輸入建新城這一關(guān)鍵詞，各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會映入眼簾。

近年來，一些地方打著推進城鎮(zhèn)化的旗號，紛紛建設(shè)新城新區(qū)，并且有愈演愈烈之勢。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對12個省區(qū)的最新調(diào)查顯示，12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。在144個地級城市中，有133個提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%。

我們真的需要這么多“新城”嗎？

“新城不是不可以建，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，原有城市的承載力達到極限，拓展城市發(fā)展空間，有其合理性，但現(xiàn)實中一些新城建設(shè)卻違背了發(fā)展規(guī)律，是人為的‘造城’。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說，目前一些地方新城新區(qū)建設(shè)中普遍存在著“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標準過高”等問題。“在我們調(diào)查的城市中，有很多新城的規(guī)劃面積達到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當于現(xiàn)有城市人口。而且，不少地方新城新區(qū)建設(shè)都提出了較高的建設(shè)標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設(shè)配置標準大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標準。”

這種拔苗助長、超越實際的做法，不可避免地帶來了許多問題。一些地方在城市建設(shè)中拍著腦袋搞規(guī)劃，新城區(qū)動輒就是幾十、上百平方公里，但由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，招來的商家寥寥無幾，新城區(qū)最終變成了荒草地；一些地方大興土木，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內(nèi)人為造出一個新城，但由于沒有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為“鬼城”；還有一些新城在建設(shè)過程中，大肆違規(guī)占地擴張，安置補償不合理，政策不到位，引發(fā)群眾不滿，群體性事件頻發(fā)，嚴重影響了社會和諧穩(wěn)定。

“造城運動”誰是推手？

一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā)，認為這樣推行起來見效更快

地方政府如此熱衷造新城，原因何在？ 

“新城建設(shè)過熱，根子在于各地對中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差。”中國人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明說，黨的十八大提出要推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，但城鎮(zhèn)化絕不是鋼筋混凝土的簡單堆砌，它的核心是人的城鎮(zhèn)化。“遺憾的是，目前一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā)，因為這樣推行起來相對更容易，見效更快，但副作用也比較大，很容易造成‘爛尾工程’”。

一些地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，也是“造城運動”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標，但實踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當下工業(yè)招商競爭激烈，想以此快速拉動GDP增長困難重重，但通過新城開發(fā)，可以輕松帶動基礎(chǔ)設(shè)施投入，促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，短時間內(nèi)就能實現(xiàn)GDP的大幅增長。

“目前很多新城建設(shè)體現(xiàn)的是政府和官員的意志。”李鐵認為，新城建設(shè)看得見摸得著，在城市周邊圈上一大塊地，規(guī)劃一個新城，再按照高標準建設(shè)一大批樓房、馬路、廣場、地標建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績很容易顯現(xiàn)出來。“有了這些‘顯績’，政府官員就能獲得更多的提拔機會，而且，即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤，新城成了爛攤子，已經(jīng)升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機制，而不用為這一失誤承擔(dān)責(zé)任，所以大多數(shù)地方官在新城建設(shè)上都充滿熱情。”

“新區(qū)”建設(shè)變味，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。近年來，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%。國土資源部法律中心的一份研究報告指出：“現(xiàn)行財稅體制下，中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府在缺乏建設(shè)性財政資金的前提下實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，需要依靠經(jīng)營性用地出讓取得資金，以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共支出。”因此，通過大規(guī)模造城來拉動地價，提升城市價值，以獲得更多的財政收益，也就成為很多地方的“理性”之選。

盲目“造城”風(fēng)險多大？

將帶來耕地大量占用和嚴重的資源環(huán)境破壞，地方債務(wù)風(fēng)險也不容忽視

專家認為，目前這種各級政府都熱衷擴張城市面積的做法十分危險，大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風(fēng)險不容忽視。

“很多地方在新城建設(shè)中，大量占用耕地，這會嚴重沖擊我們的18億畝耕地紅線。”嚴金明說，一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設(shè)寬馬路、大廣場，建成區(qū)人口密度偏低，造成了土地資源的嚴重浪費，耕地減少過多過快。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國耕地面積19.51億畝，到2008年減少到18.2574億畝，12年間耕地面積減少了1.2526億畝，耕地保護形勢越發(fā)嚴峻。“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的同時，對于糧食的剛性需求也在增加，耕地大量減少，將直接威脅到我國的糧食安全。”

資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，交通擁堵嚴重，食品安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。

地方債務(wù)風(fēng)險也不容忽視。“現(xiàn)在很多地方都把促進經(jīng)濟增長的寶押到了新城建設(shè)上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法。”李鐵說，大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模，寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。“這些新城建設(shè)，一旦開發(fā)主體不到位，地方政府必將面臨投資風(fēng)險問題。” 

目前一些城市的債務(wù)問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況抽查結(jié)果顯示，兩年來上述地方政府債務(wù)余額增長了12.94%，債務(wù)率最高的城市債務(wù)余額是當?shù)鼐C合財力的兩倍多。與此同時，地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現(xiàn)下降。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元，這一數(shù)字遠低于2011年的3.15萬億元，加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務(wù)風(fēng)險。

“新城”建設(shè)如何走正路？

關(guān)鍵要先解決干部的考核問題，從“物本考核”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人本考核”，不能再“GDP至上”

城鎮(zhèn)化是歷史演進的過程，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，絕不能把建新城作為追求GDP的手段和“應(yīng)景之作”。地方政府在城市建設(shè)中，應(yīng)當遵循科學(xué)發(fā)展的思路，更新城市規(guī)劃理念，切實轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式。

“引導(dǎo)地方的新城建設(shè)行為，關(guān)鍵要先解決干部的考核問題，不能再GDP至上。”嚴金明認為，長久靠“造城”拉動GDP增長，既不可能也不現(xiàn)實。未來對各級干部的考核評價，應(yīng)更多著眼于經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，盡快從“物本考核”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人本考核”，評價內(nèi)容要更多地體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的理念和關(guān)注民生、服務(wù)群眾的政績觀。

規(guī)劃本應(yīng)是城市建設(shè)的“指揮棒”，但現(xiàn)實中常常是前面一個市長規(guī)劃的項目還沒做完，下一任市長就要重新改、重新建設(shè)，規(guī)劃成了“紙上畫畫”。“目前很多新城建設(shè)都是市長的拍腦袋行為，未來必須要增強規(guī)劃的科學(xué)性、嚴肅性，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，切忌行政推動。”李鐵認為，新城規(guī)劃出臺前必須經(jīng)過科學(xué)論證，對于已經(jīng)確定的規(guī)劃要嚴格執(zhí)行，絕不能上一任領(lǐng)導(dǎo)向東、下一任領(lǐng)導(dǎo)向西，要盡快建立約束機制，同時，也要加強對城鎮(zhèn)政府負責(zé)人在城鎮(zhèn)管理方面的培訓(xùn)，提高對經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認識。

引導(dǎo)地方在城市建設(shè)上走正路，財稅體制也必須做相應(yīng)的調(diào)整。在目前財權(quán)事權(quán)相割裂的分稅財政體制中，財力相對集中在中央、省級；事權(quán)則分散在地方政府。專家建議，未來要加快現(xiàn)有的財稅體制改革，建立財政收支平衡制度，重新調(diào)整中央與地方之間財權(quán)事權(quán)，減小地方財政壓力，同時建立并強化土地、金融、財政、規(guī)劃、審計等部門分工負責(zé)、信息共享、聯(lián)合督查的風(fēng)險防范機制，減少違法違規(guī)抵押。