如何改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度？

每經(jīng)編輯 李國祥    

◎李國祥 （中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

我國正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，這不可避免地還需要征用農(nóng)民土地。如何合理地確定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？農(nóng)民工市民化，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民家庭是否需要放棄農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)？

土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，必然帶來農(nóng)村土地變動(dòng)及其權(quán)益的重新分配，不斷引發(fā)農(nóng)村各類利益群體的矛盾和沖突。為此，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地制度。筆者認(rèn)為，應(yīng)通過頂層設(shè)計(jì)，劃出底線，確保農(nóng)村特殊群體的土地權(quán)益不受侵害。鼓勵(lì)農(nóng)村基層創(chuàng)新與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的土地制度，允許農(nóng)村土地集體所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，解決好征用農(nóng)村土地增值收益分配難題，并促進(jìn)農(nóng)用地有效流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置。

現(xiàn)有農(nóng)村土地制度總體上是按照走中國特色城鎮(zhèn)化道路和保護(hù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)益設(shè)計(jì)的，多年實(shí)踐表明我國農(nóng)村土地制度與政策在促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的積極作用，但是在現(xiàn)實(shí)生活中現(xiàn)有農(nóng)村土地制度與政策所出現(xiàn)的越來越多的矛盾和沖突也無法回避。因此，在基本穩(wěn)定農(nóng)村土地制度和政策基礎(chǔ)上，不斷改革創(chuàng)新，才能更好地為我國新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)提供制度保障和動(dòng)力。

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地制度如果不做相應(yīng)調(diào)整，現(xiàn)實(shí)中的矛盾和沖突就會(huì)不斷累積，妨礙新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。但是，改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，涉及的利益極其廣泛，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響十分明顯，直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村土地資源配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平和居民食物消費(fèi)負(fù)擔(dān)等多個(gè)方面?？陀^地說，現(xiàn)實(shí)中不存在十全十美的農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新方案來同時(shí)保護(hù)各微觀主體利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體利益。

如何改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度？為了避免混亂和負(fù)面影響，需要總體設(shè)計(jì)。誰來設(shè)計(jì)？是先有頂層設(shè)計(jì)，還是先放手讓基層探索？根據(jù)筆者多年在農(nóng)村的調(diào)查，了解到我國農(nóng)村千差萬別，以農(nóng)業(yè)戶口為標(biāo)志界定的農(nóng)民正在快速分化，各地選擇的農(nóng)村土地制度具體安排和執(zhí)行的農(nóng)村土地政策情況也存在著差異。如果頂層對(duì)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)過細(xì)，可能嚴(yán)重束縛基層探索創(chuàng)新農(nóng)村土地制度具體安排的積極性，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民也不會(huì)將農(nóng)村土地相關(guān)規(guī)定執(zhí)行到位，反而損害頂層設(shè)計(jì)的權(quán)威性。如果沒有原則和一定的約束，基層改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，極有可能侵害農(nóng)村弱勢群體權(quán)益，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。如果將頂層設(shè)計(jì)和村民自治有機(jī)地結(jié)合起來，可能會(huì)取得更好的效果。農(nóng)村土地制度安排的頂層設(shè)計(jì)關(guān)鍵要?jiǎng)澇龅拙€，確保農(nóng)村婦女兒童和低收入群體或者把土地作為主要生計(jì)來源群體的農(nóng)村土地權(quán)益不受侵害，在此底線基礎(chǔ)上可以放手通過村民自治方式創(chuàng)新各地的農(nóng)村土地制度的具體安排，激發(fā)農(nóng)村活力，盡可能利用市場機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置。

城鎮(zhèn)化合法征用農(nóng)村土地，農(nóng)村應(yīng)由誰來決策？征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定？農(nóng)村土地補(bǔ)償收益如何分配？這些問題是土地城鎮(zhèn)化中必須界定的。為了避免少數(shù)村干部為了獲得私利而犧牲失地農(nóng)民利益和農(nóng)村集體利益，土地城鎮(zhèn)化中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)可考慮分級(jí)決策機(jī)制。高級(jí)決策權(quán)賦予給失地農(nóng)民，以維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益作為底線；中級(jí)決策權(quán)可賦予村民代表大會(huì)或者全體村民，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，以平衡失地農(nóng)民與村集體利益；低級(jí)決策權(quán)才賦予給少數(shù)村干部，以審查和監(jiān)督土地城鎮(zhèn)化的合法性。對(duì)于非法征用農(nóng)民土地或者以租代征農(nóng)民土地，要加大懲處農(nóng)村管理干部的力度，確保耕地紅線不被突破。

為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，解決人口城鎮(zhèn)化難題，相應(yīng)的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新總體思路應(yīng)按照先易后難分步走策略。第一步，在一定時(shí)段內(nèi)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不變，建設(shè)好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)；第二步，等時(shí)機(jī)成熟再引入市場機(jī)制通過一次性補(bǔ)償方式讓擁有農(nóng)村土地承包權(quán)但是長期不耕作土地的農(nóng)民放棄承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)行耕者有其田。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中，制度安排要讓那些對(duì)承包地依賴性比較小的農(nóng)戶，更加積極地轉(zhuǎn)出承包地。特別地，農(nóng)村中多數(shù)中高收入家庭主要依賴從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者外出務(wù)工獲得收入，經(jīng)營小規(guī)模承包地機(jī)會(huì)成本高，無法專心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，承包地的產(chǎn)出低效。如果讓那些對(duì)承包地依賴性小的中高收入家庭將承包地轉(zhuǎn)出，既不會(huì)影響家庭收入，又對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有利。隨著社會(huì)保障制度健全等條件的不斷成熟，再通過市場機(jī)制和政策調(diào)節(jié)讓不再依賴農(nóng)村土地的進(jìn)城家庭徹底放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。

農(nóng)村弱勢群體，受到家庭勞動(dòng)力資源稟賦等的限制，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少，工資性收入往往難以保證基本生存需要，對(duì)農(nóng)村土地的依賴性比較大，無論如何都要確保這部分農(nóng)村居民家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)不受侵害。

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