全面審計地方債務(wù)可為財稅體制改革做準(zhǔn)備

①國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任牛犁 ②對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院兼職教授趙慶明 ③惠譽評級國際公共財政團(tuán)隊聯(lián)席董事高俊杰 ④法國興業(yè)銀行中國經(jīng)濟(jì)師姚煒 （張常春/制圖）

證券時報記者 唐曜華 蔡愷

8月份審計署將啟動對政府性債務(wù)的全面審計。

審計風(fēng)暴的來臨將對處于債務(wù)到期高峰期的地方政府債務(wù)帶來哪些影響？又會對尚未企穩(wěn)的宏觀經(jīng)濟(jì)帶來怎樣的影響？

證券時報記者邀請了國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任牛犁、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院兼職教授趙慶明、惠譽評級國際公共財政團(tuán)隊聯(lián)席董事高俊杰、法國興業(yè)銀行中國經(jīng)濟(jì)師姚煒?biāo)奈粚＜乙黄鹛接戇@些問題。

為下一步改革做準(zhǔn)備

證券時報記者：去年底至今年年初，審計署對36個地方政府本級政府性債務(wù)進(jìn)行了審計，時隔數(shù)月后又啟動對地方政府債務(wù)全面審計，目的是什么？

趙慶明：國際投資者看空中國，提出做空中國，一個主要的論據(jù)就是地方債務(wù)風(fēng)險。大致觀點是地方債務(wù)擴(kuò)張不可持續(xù)，馬上要爆發(fā)危機(jī)。近期美國底特律申請破產(chǎn)保護(hù)，很多人將此跟中國聯(lián)系在一起，而聯(lián)想到地方融資平臺。事實上，底特律破產(chǎn)對美國影響很小，對美國資本市場沒有產(chǎn)生多大沖擊。

中國的情況不太一樣，往往一有人提及地方債務(wù)風(fēng)險，就會對市場產(chǎn)生一定的心理影響。主要原因是地方債務(wù)不透明。我認(rèn)為，此次官方是下決心要解決這個問題，摸清地方債務(wù)的家底，讓市場放心，并為下一步出臺改革措施做準(zhǔn)備。

姚煒：實際上，去年底開始的債務(wù)審計覆蓋范圍并不全面，最完整的還是2011年3月至5月的那一次審計。不過，兩年過去了，很有必要再對全國范圍的地方債務(wù)情況進(jìn)行全面摸底。這也有助于政府債務(wù)全口徑統(tǒng)計常規(guī)化，為進(jìn)一步的財政稅收改革做好準(zhǔn)備。

證券時報記者：2011年審計署對全國地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計，針對的是4萬億刺激計劃后地方政府債務(wù)擴(kuò)張情況，那么，本輪全面審計有哪些不同？預(yù)計現(xiàn)在地方債務(wù)規(guī)模有多大？后續(xù)出臺監(jiān)管舉措，收緊地方政府融資渠道的可能性大嗎？

牛犁：2011年全面審計后，地方債務(wù)還在快速增長。但一直沒有明確的數(shù)據(jù)，銀監(jiān)會公布的只是商業(yè)貸款。而其他融資渠道包括委托、擔(dān)保、信托，以及從別的地方拆借的數(shù)據(jù)很難統(tǒng)計。

地方政府的項目也好壞混在一起，裝到地方融資平臺里一起融資。此次審計就是要把情況弄清楚，有前景的項目以后繼續(xù)融資，沒前景的項目融資就會困難。

估計全面審計完成后并不一定會收緊地方政府融資渠道。其實很多地方融資平臺能掙錢，只不過項目周期太長——這不代表都是呆賬壞賬，例如擅長做基礎(chǔ)設(shè)施項目的國家開發(fā)銀行壞賬率其實很低。

趙慶明：現(xiàn)在地方債務(wù)規(guī)模到底是9萬多億，還是一些機(jī)構(gòu)猜測的20萬億，很難說得清楚。這兩年除了銀行貸款外，還有通過城投債、信托、保險等渠道融資形成的負(fù)債。尤其是去年下半年啟動了一些政府投資項目，銀行不敢發(fā)放貸款，但啟動項目又需要資金，所以又采取了一些創(chuàng)新的融資方法，包括一些保險資金通過一些方式介入地方投資項目。去年以來城投債規(guī)?？焖僭鲩L，該渠道的數(shù)據(jù)統(tǒng)計不難，但信托產(chǎn)品、銀行或其他機(jī)構(gòu)牽線的融資規(guī)模則較難統(tǒng)計。

摸清家底不一定意味著要收緊地方債務(wù)融資。即使要控制新項目，已經(jīng)在建的項目斷糧的話就容易變成半拉子工程。

因此重要的是要進(jìn)行改革，厘清地方政府的事權(quán)和財權(quán)，尤其是厘清事權(quán)很有必要。地方政府之所以需要不斷融資，是因為地方政府?dāng)埩艘恍┎辉摂埖幕睢，F(xiàn)在地方融資平臺承攬的投資分為兩大類，一類是公共品的投資，社會資本不愿投資；另一類是純商業(yè)化的項目，完全可以市場化運作，要么做成國企模式按照商業(yè)原則去做，要么交給社會資本、民間資本去運作。

高俊杰：新一屆政府上臺后，將防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險當(dāng)成一項重要任務(wù)來抓。今年以來的首發(fā)（IPO）核查、債券市場核查，還有緊接著的地方債務(wù)核查，都遵循了這種思路。

我們團(tuán)隊預(yù)計，去年底地方債務(wù)規(guī)模已達(dá)到12.8萬億——這包括了去年銀監(jiān)會對地方平臺貸款9萬億規(guī)模的測算，還有大約1.7萬億的城投債，以及信托貸款、基建信托以及影子銀行涉及地方政府的部分。我認(rèn)為，國家以后還是會適當(dāng)壓縮地方債規(guī)模的，因為前幾年由投資拉動的經(jīng)濟(jì)增長模式正向消費主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)變。

姚煒：我們估計地方債規(guī)模已達(dá)到18萬億左右，貸款仍占大頭，不過，這兩年信托、平臺債等增長非常快。預(yù)計后續(xù)的監(jiān)管措施可能會收緊部分風(fēng)險較大、成本較高的地方政府負(fù)債渠道，例如信托——資金成本已超過很多政府項目的盈利；與此同時，政府可能會放寬一些風(fēng)險低、成本低的渠道，例如地方政府發(fā)債，這有利于減少地方政府的負(fù)債壓力。

應(yīng)對風(fēng)險需疏堵結(jié)合

證券時報記者：在2011年的審計過程中，地方平臺融資增幅曾出現(xiàn)較大回落。而在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)尚未企穩(wěn)的環(huán)境下，地方政府去杠桿化可能帶來哪些陣痛？

牛犁：2011年審計地方債務(wù)，不會直接造成融資增速下降，平臺融資增速下降可能由其他原因造成。比如銀行擔(dān)心一些地方政府債務(wù)率過高，出于商業(yè)考慮收緊貸款等。再說平臺融資牽涉的地方政府投資只是宏觀經(jīng)濟(jì)的一個領(lǐng)域，影響不會那么大。

高俊杰：過去兩年銀行的平臺貸款增長慢，低信用級別的地方平臺融資紛紛轉(zhuǎn)向信托、平臺債等渠道。如果國家進(jìn)一步收緊平臺貸款，那么這些地方政府的影子銀行融資部分可能會出現(xiàn)再融資風(fēng)險：這不同于貸款，債券較難展期，而且新發(fā)債的利息也會比較高，這些都可能成為地方政府的負(fù)擔(dān)。

雖然我們現(xiàn)在并不用擔(dān)憂系統(tǒng)性風(fēng)險，但一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方政府可能會出現(xiàn)財政困難。

姚煒：我認(rèn)為不必對審計后的政策影響過于悲觀，預(yù)計政府在地方債上面會“疏堵結(jié)合”——收緊風(fēng)險大的，放寬風(fēng)險小的。而且，政府也已經(jīng)意識到經(jīng)濟(jì)增速不可能像過去那樣一直那么高了。

證券時報記者：地方債務(wù)是否已膨脹到危險地步，未來加杠桿的空間還有多大？長期來看，如何才能有效遏制地方政府不斷大規(guī)模舉債的沖動？該如何進(jìn)行財稅體制改革減輕地方政府融資壓力？

趙慶明：改革步驟應(yīng)該是先清晰事權(quán)，再清晰財權(quán)。財政收入方面主要是建立地方稅體系。地方收入來源包括地方稅加上中央轉(zhuǎn)移支付，未來改革的方向應(yīng)該是壓縮專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付。

總的來說，地方財權(quán)還是比較清晰的，但地方財政支出的錢都用在哪些方面，卻不是很清晰。因此，重要的是清晰事權(quán)，明確地方政府哪些方面可以做，哪些方面不可以做。

牛犁：家底揭曉前很難說是不是到了危險的程度，國際公認(rèn)的警戒線是債務(wù)總額占GDP60%、財政赤字為3%，所以還要看最終的審計結(jié)果。

下一步，需要推進(jìn)財稅金融體制、預(yù)算管理體制改革。地方政府的核心是提供公共服務(wù)、承擔(dān)非贏利的項目?，F(xiàn)在存在的問題是，哪些項目能掙錢，地方政府就搶著去干。預(yù)計下一步財稅體制會有全新改革，包括財稅、金融、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)布局等方方面面的改革都會有。

姚煒：我認(rèn)為加杠桿的空間還是有的。但并不意味著能盲目地加杠桿，因為目前政府的投資效率在下降。因此，要改變地方政府缺少投資規(guī)劃、投資項目不產(chǎn)生盈利的一貫做法，多投資于環(huán)保等稀缺產(chǎn)業(yè)，提高加杠桿的效益。

證券時報記者：新型城鎮(zhèn)化對增量資金的需求依然旺盛，存量地方債務(wù)今明兩年到期的壓力也很大，一味限制地方債務(wù)擴(kuò)張也不現(xiàn)實，如何規(guī)范地方政府舉債融資？

趙慶明：這個問題想要根本解決，還是需要推出市政債?，F(xiàn)在地方政府公共品的投資缺口還比較大，量入為出不現(xiàn)實。而市政債可以跟未來的財政結(jié)余匹配起來，地方財政赤字可顯性化。市政債的優(yōu)點在于透明、約束力強，市政債是以具體項目的名義融資，可以有效解決地方非盈利項目的融資問題，債券本息償還有地方財政作保障。

高俊杰：國家并不是要限制政府舉債，關(guān)鍵是要看舉債投資于什么項目，像一些供過于求、不能產(chǎn)生盈利的基建項目就應(yīng)該避免投資。

姚煒：城鎮(zhèn)化并不意味著政府負(fù)債會增加很快，實際上還是政府資金分配的問題。例如，政府可以調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，少建豪華辦公樓，多建社會保障房。另外，還可以通過收房產(chǎn)稅、中央財政權(quán)力下放地方等手段，想辦法增加地方財政的收入。

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