中國(guó)“土地財(cái)政”改革方案初探

張茉楠

當(dāng)前，中國(guó)有諸多領(lǐng)域改革亟待啟動(dòng)，在這些領(lǐng)域中，有一大難題決定關(guān)鍵成敗，且牽一發(fā)而動(dòng)全身，那就是與“土地財(cái)政”相關(guān)的一系列改革的破題。

繞不開(kāi)的中國(guó)體制

回顧中國(guó)改革開(kāi)放30年多來(lái)的財(cái)政體制變遷，其實(shí)質(zhì)就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，核心問(wèn)題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。1994年稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降至2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府財(cái)政收支倒掛現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

目前，中國(guó)地方政府財(cái)政收入來(lái)源主要包括三大部分：預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、預(yù)算外財(cái)政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預(yù)算角度來(lái)看，我國(guó)的分稅制在實(shí)施中并未取消預(yù)算外資金的存在，當(dāng)稅收收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時(shí)，面對(duì)財(cái)政赤字，各級(jí)地方政府就盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收人來(lái)增加自己的可支配財(cái)力。2003年以來(lái)，“土地財(cái)政”逐漸成為地方政府收入的一個(gè)主要來(lái)源。2003-2012年間，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級(jí)財(cái)政收入的比例平均為50%。2010年最高達(dá)到72%。

“土地財(cái)政”具有較高的杠桿率。在現(xiàn)行土地制度下，地方政府對(duì)土地資源配置起著絕對(duì)控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50年-70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運(yùn)用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地。地方政府通過(guò)土地融資“以小搏大”，金融、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇地方政府通過(guò)設(shè)立地方融資平臺(tái)等方式推動(dòng)地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項(xiàng)投資項(xiàng)目支出，也積累了龐大的債務(wù)規(guī)模和融資利息償還金。

“土地財(cái)政依賴”

模式不可持續(xù)

然而，近兩年越來(lái)越多的事實(shí)表明。中國(guó)的“土地財(cái)政依賴”模式已經(jīng)難以持續(xù)，“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型面臨重要拐點(diǎn)。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升。根據(jù)穆迪報(bào)告，中國(guó)地方債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到12萬(wàn)億左右。但是另一方面，以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來(lái)了非常大的財(cái)政壓力。據(jù)相關(guān)測(cè)算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬(wàn)億元，根據(jù)2013年預(yù)算草案報(bào)告，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.5427萬(wàn)億元，地方財(cái)政支出總量為11.8927萬(wàn)億元，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元。特別是2010年以來(lái)，隨著中央一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升，土地出讓收入不斷減少導(dǎo)致與土地相關(guān)的地方財(cái)政收入持續(xù)下降。在地方政府財(cái)力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來(lái)一直是一個(gè)大難題。

轉(zhuǎn)型須通盤考慮

中國(guó)“土地財(cái)政”盛宴即將結(jié)束，未來(lái)到底何去何從關(guān)系重大，但“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型也不能畢其功于一役，其相關(guān)領(lǐng)域的改革也必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和通盤考慮。

首先，“土地財(cái)政”應(yīng)逐步擺脫土地所有權(quán)的束縛。一是逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，探索由國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)，政府退出土地經(jīng)營(yíng)而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。二是規(guī)劃區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地由國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司經(jīng)營(yíng)管理，公益用地由政府按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征購(gòu)。此外，集體土地在規(guī)劃許可的情況下可以直接入市分享農(nóng)地增值收益。

其次，改革現(xiàn)有中央地方財(cái)稅體制，建立財(cái)政收支平衡制度。一是必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)的合理化和實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的結(jié)構(gòu)合理化，才能保證財(cái)政收支平衡。二是要擴(kuò)大稅基，建立獨(dú)立穩(wěn)定的地方稅體系。當(dāng)前，提高我國(guó)房產(chǎn)稅總收入的一個(gè)重要前提，就是要盡量拓寬我國(guó)房產(chǎn)稅的稅基，確立明確的征稅依據(jù)和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產(chǎn)稅的征稅負(fù)擔(dān)，而是在具體開(kāi)發(fā)征稅對(duì)象能力的基礎(chǔ)上做出逐步調(diào)整。短期內(nèi)完善以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系；長(zhǎng)期看應(yīng)建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。

再次，構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度。可由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司設(shè)置財(cái)政專戶，保證收入及時(shí)納入管理和儲(chǔ)備機(jī)制內(nèi)，其他部門不得私設(shè)賬戶。在此基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

最后，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地方政府尋找替代財(cái)源和發(fā)市政債。建立具有財(cái)政預(yù)算約束的地方舉債融資機(jī)制，合理控制地方政府債務(wù)水平。未來(lái)國(guó)家應(yīng)允許合格的地方政府在市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)市政債。事實(shí)上，2011年10月，為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，這是中國(guó)金融體制改革道路上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。但如果地方的償債資金來(lái)源仍繼續(xù)建立在“土地財(cái)政”上，風(fēng)險(xiǎn)顯然沒(méi)有消弭。許多發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府是可以自行發(fā)債的，償債資金的來(lái)源就是地方政府自行開(kāi)征的地方稅收，這是發(fā)達(dá)國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟市場(chǎng)的大方向。（作者系國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

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