九年磨一劍 新基金法之“前世今生”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)實習記者 宋雙    

每經(jīng)實習記者 宋雙

2013年6月1日，或許對于大多數(shù)人來說，這僅是一年一度的兒童節(jié)，但對于中國基金業(yè)來說，這將是一個值得記入史冊的日子，因為新基金法將從這天起正式起航！

新基金法究竟將給基金業(yè)帶來怎樣的變化？它有何值得期待？它又能否贏得投資者缺失多年的信心呢？

今日，《每日經(jīng)濟新聞》將聚焦“新基金法起航”，帶你全方面了解新基金法。

2004年至2013年，九年彈指一揮間。公募基金從112只擴張到1307只，基金資產(chǎn)凈值從2580.26億元擴容至29177.95億元，數(shù)量與規(guī)模均增長10倍有余。

先有市場，再有法。基金法的演變與基金市場的發(fā)展密不可分。發(fā)展帶來財富增值，但發(fā)展中的問題也對監(jiān)管提出更為嚴峻的考驗——《證券投資基金法》亦從“第一版”升級至“第二版”。

2004年版 《證券投資基金法》，其前身是1997年實行的《證券投資基金管理暫行辦法》。1991年至1997年，中國基金行業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從有到不規(guī)范的過程，暫行辦法陪伴中國基金行業(yè)走過最初的發(fā)展時期。2000年，公募基金行業(yè)蓬勃發(fā)展，但“基金黑幕”事件暴露了行業(yè)隱憂，令管理層加深了改革決心：一部正式法典開始醞釀。2004年6月1日，《證券投資基金法》正式實行。

獨木不成林。由于法律建設不可避免的滯后性，管理層圍繞《證券投資基金法》頒布六大細則護航，并陸續(xù)出臺相關(guān)意見、準則、指引。與此同時，私募基金的爆發(fā)式增長、老鼠倉的屢禁不止等，使得市場急需一部新基金法填補監(jiān)管空缺。

從2009年3月基金法修改列入當年國務院立法計劃，到2012年完成三審稿，新《證券投資基金法》終于千呼萬喚始出來。

1997~2003 試水

基金規(guī)模壯大至千億

1997年到2003年，公募基金從無到有，但可供約束的僅是一部暫行辦法。不過，1999年，管理層便意識到基金行業(yè)需要完整的法規(guī)，當年基金法被列入立法規(guī)劃。2000年的“基金黑幕”加強了改革決心。2003年10月，首部《證券投資基金法》終獲通過。

暫行辦法亮相/

1991年10月，以武漢證券投資基金和深圳南山風險投資基金為首的第一批投資基金現(xiàn)身市場，兩只基金分別由中國人民銀行武漢分行和深圳南山區(qū)政府批準成立。

“破冰”之后，1992年，投資基金市場出現(xiàn)大發(fā)展，當年共有37只投資基金獲批發(fā)行，俗稱“老基金”。其中，以1992年11月成立的淄博鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資基金為基金行業(yè)拉開帷幕的標志性事件，其于1993年8月登陸二級市場，是第一只上市交易的投資基金。

但很快，行業(yè)問題開始暴露，多數(shù)基金出現(xiàn)不同程度的不良運轉(zhuǎn)。

于是，首部行業(yè)法規(guī)《證券投資基金管理暫行辦法》于1997年10月亮相，這標志著中國基金行業(yè)進入規(guī)范發(fā)展階段。資料顯示，該暫行辦法對證券投資基金的設立、募集與交易，基金托管人、基金管理人以及基金持有人的權(quán)利和義務，投資運作與管理等都做出了明確規(guī)范。

1998年，中國基金行業(yè)發(fā)展邁入正軌。

1998年2月24日，第一家證券投資基金托管銀行——中國工商銀行的基金托管部成立。同年，第一批基金管理公司，國泰、南方、華夏、華安、博時、鵬華成立。1998年3月23日，基金金泰、基金開元上市交易；到1998年年底，一批90年代成立的“老基金”如海南銀通、廣證受益等開始撤牌、清算，徹底走進公募時代。

同時，基金行業(yè)也向正式法規(guī)邁出第一步：1999年3月30日，全國人大財經(jīng)委召開了 《證券投資基金法》起草組成立大會，基金法被列入立法規(guī)劃。1999年12月29日，證監(jiān)會頒布《證券投資基金行業(yè)公約》。

“基金黑幕”加速正式法規(guī)出臺/

截至2000年，市場共有10家公募基金公司，亦是俗稱的 “老十家”。而2000年發(fā)生的“基金黑幕”事件，影響深遠。

當年10月，《財經(jīng)》雜志刊登《基金黑幕——關(guān)于基金行為的研究報告解析》一文，指出基金在投資管理中的違規(guī)操作，引發(fā)“老十家”聯(lián)合反擊。但這無疑加深了管理層出臺正式法規(guī)的決心。

文章援引上交所監(jiān)察部工作人員分析報告，以當時20只證券投資基金在滬市的買賣行為為研究對象，得出在當時令市場震驚的結(jié)論——基金不僅沒有起到穩(wěn)定市場的作用，甚至大部分基金在投資中都進行了“對倒”這一違規(guī)操作。其稱，由于制度方面的因素，基金運作的內(nèi)外部監(jiān)控都遠遠達不到應有的力度。

該文章在市場上掀起軒然大波。原全國人大財經(jīng)委辦公室副主任、原《投資基金法》起草工作小組組長王連洲公開指出：“基金黑幕事件給我們制度的健全敲響了警鐘，基金的法制建設進入了一個新階段，進一步完善和健全了基金市場的基礎制度建設，給決心大力整治、規(guī)范基金市場帶來了一個契機和由頭。”

而在基金法之外，配套法律建設亦在加速。

2001年6月15日，中國證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于申請設立基金管理公司若干問題的通知》，發(fā)起設立基金管理公司申請人的范圍擴大。同年10月，《開放式證券投資基金試點辦法》頒布，進一步完善了證券投資基金管理的基本框架。同年12月22日，證監(jiān)會公布《境外機構(gòu)參股、參與發(fā)起設立基金管理公司暫行規(guī)定》(征求意見稿)，中外合作基金管理公司進入實質(zhì)性的啟動階段。截至2001年，封閉式基金數(shù)量已達到41只。2001年9月11日，國內(nèi)首只開放式基金——華安創(chuàng)新成立，這成為中國基金業(yè)發(fā)展的又一里程碑。當年共成立開放式基金3只，除此之外，還有南方穩(wěn)健成長和華夏成長。至2001年底，基金市場總規(guī)模為663.85億元。

2002年7月1日，《外資參股基金管理公司設立規(guī)則》正式實施，國聯(lián)安成為首家合資基金公司。同年8月23日，證券投資基金法(草案)提交第九屆全國人大常委會第二十九次會議進行第一次審議。同年11月27日，證券登記結(jié)算公司發(fā)布《開放式基金結(jié)算備付金管理暫行辦法》、《開放式基金結(jié)算保證金管理暫行辦法》。同年12月3日，證監(jiān)會發(fā)布《證券投資基金管理公司內(nèi)部控制指導意見》。2002年基金市場總規(guī)模上升至767.73億元。

2003年，基金規(guī)模邁入“千億時代”。同年10月28日，十屆人大常委會第五次會議以146票贊成、1票反對、1票棄權(quán)的結(jié)果，表決通過《證券投資基金法》。該法于2004年6月1日起正式實施。有評論稱，《證券投資基金法》以法律形式確認了基金業(yè)在資本市場及社會主義市場經(jīng)濟中的地位和作用，構(gòu)建了基金業(yè)發(fā)展的制度框架，為基金業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了廣闊空間，對資本市場的健康發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟的完善產(chǎn)生了深遠影響。

2004~2008 漏洞

陽光私募興起＋老鼠倉首現(xiàn)

2004年6月1日起，基金行業(yè)終于迎來首部正式法規(guī)。同時，管理層頒布六大細則為其保駕護航，此后，相關(guān)意見、準則、指引不斷出臺。在陽光私募蓬勃發(fā)展初期，監(jiān)管的缺失令管理層有些“如坐針氈”；而首例被證監(jiān)會查處的老鼠倉亦發(fā)生于這段時間。2008年3月，修改已實行4年的基金法被提上議程。

六大配套細則護航/

2004年6月1日實行的首部《證券投資基金法》分為十二章共103條，對基金管理人、基金托管人、基金的募集、基金份額的交易、基金份額的申購與贖回、基金的運作與信息披露、基金合同的變更終止與基金財產(chǎn)清算、基金份額持有人權(quán)利及其行使、監(jiān)督管理、法律責任等進行約束管理。2004年基金總規(guī)模突破2000億元達到2580.26億元，基金數(shù)量突破100只至112只。

在基金法起航的半年時間里，管理層先后推出六大細則為其保駕護航?！蹲C券投資基金運作管理辦法》規(guī)范了證券投資基金的募集、基金份額的申購和贖回、基金財產(chǎn)的投資、基金收益的分配、基金份額持有人大會的召開，以及其他基金運作活動?！蹲C券投資基金銷售管理辦法》規(guī)范了證券投資基金銷售，包括基金管理人或者基金管理人委托的其他機構(gòu)宣傳推介基金，發(fā)售基金份額，辦理基金份額申購、贖回等活動?！痘鹜泄芄芾磙k法》則力求規(guī)范證券投資基金托管資格管理，維護托管業(yè)務競爭秩序。此外，還有《基金信息披露管理辦法》、《基金公司高管人員管理辦法》和《基金管理公司管理辦法》。

2006年到2008年，證監(jiān)會不斷頒布一系列意見、準則、指引，如《證券投資基金管理公司治理準則（試行）》、《基金管理公司年度報告內(nèi)容與格式準則》等，力求進一步規(guī)范基金管理，適應市場新變化。

陽光私募急速發(fā)展/

公募基金蓬勃發(fā)展之際，陽光私募開始萌芽。2003年8月1日，首只陽光私募基金云南信托-中國龍資本成立，投資顧問為上海涌峰投資管理有限公司，托管人為招商銀行。該基金實際發(fā)行規(guī)模為6億元，存續(xù)期10年，將于今年7月31日到期。

不過，市場更愿意將2004年看作陽光私募“元年”，這主要是由于趙丹陽的出現(xiàn)，他被外界稱作“私募教父”。2004年，趙丹陽的深圳赤子之心資產(chǎn)管理公司與深國投成立“赤子之心集合資金信托”，開創(chuàng)了陽光私募信托的先河。同年2月20日，其首只陽光私募基金華潤信托-赤子之心(中國)成立，投資顧問為赤子之心資本亞洲有限公司，托管人為工商銀行。同年6月15日，云南信托-中國龍進取成立，與首只陽光私募基金師出同門。

2006年，陽光私募發(fā)展進入爆發(fā)式增長的前夜，全年成立陽光私募基金9只，首只結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品重慶信托-潤豐壹號也于當年6月5日成立。

2007年，陽光私募基金進入急速擴容期，全年共成立陽光私募85只。而2007年公募基金成立數(shù)量為57只，在數(shù)量上已被陽光私募基金反超。

陽光私募的急速發(fā)展引起了管理層的高度重視。截至目前，根據(jù)同花順iFinD統(tǒng)計，陽光私募基金數(shù)量已達3060只，是公募基金的2倍多。

首例老鼠倉令市場緊繃/

就在基金市場高速發(fā)展時期，還發(fā)生了一件大事：原上投摩根基金經(jīng)理唐建、原南方寶元及南方成份精選基金經(jīng)理王黎敏先后因老鼠倉被證監(jiān)會查處。唐建為中國資本市場上首例被查處的老鼠倉。這對基金監(jiān)管無疑提出更高的要求。

據(jù)悉，2006年3月至5月，唐建在擔任上投摩根研究員兼阿爾法基金經(jīng)理助理期間，以其父親和第三人賬戶先于基金建倉前買入新疆眾和。其父賬戶買入近6萬股，獲利近29萬元；另一賬戶買入20多萬股，獲利120多萬，總共獲利約150萬元。證監(jiān)會于2007年4月開始正式調(diào)查，唐建最終被上投摩根辭退，證監(jiān)會取消其基金從業(yè)資格，終身市場禁入。同時沒收唐建通過老鼠倉獲利的152.72萬元，并罰款50萬元。

而對于王黎敏的調(diào)查甚至先于唐建。王黎敏通過網(wǎng)上交易方式，直接操作其父王法林在華泰證券開立的 “王法林”賬戶買賣太鋼不銹和柳鋼股份，共獲利150萬元左右。而太鋼不銹一直是基金金元 （轉(zhuǎn)開放后即南方成分精選）投資排名前三位且重倉持有的股票，也一直是基金寶元投資排名前五位且重倉持有的股票；柳鋼股份則是基金寶元投資排名第六位的股票。

在2007年初，基金經(jīng)理已被要求上報直系親屬的身份證號和證券賬戶，同時，要求基金公司上報有關(guān)投資管理人員個人利益沖突的管理制度也隨之出現(xiàn)。

2009~2012 規(guī)范

歷經(jīng)三審新法問世

2009年起，基金法修改被正式提上議程。歷經(jīng)三年征求意見，最終于2012年下半年三審過會。與舊版相比，新基金法“升級”之處在于，將私募基金納入監(jiān)管，基金持有人權(quán)利提升，基金從業(yè)人員投資證券資格被放開，首次提出基金服務機構(gòu)、基金業(yè)協(xié)會等規(guī)定。同時，放開了基金經(jīng)理及其親屬證券投資資格。

集合多方修改意見/

自2008年3月兩會代表提交基金法修訂議案后，2009年3月，基金法修改正式列入當年國務院立法計劃。2009年7月，全國人大財經(jīng)委組建基金法修改小組，起草組開始調(diào)研工作。

2010年12月，新基金法（修訂草案）誕生。2011年2月，基金法（修訂草案）征求意見稿出臺。

在征求意見稿出臺之后，管理層廣泛吸取意見，于2012年6月十一屆全國人大常委會第27次會議對基金法修訂草案進行初次審議。

修訂草案一審稿即令市場眼前一亮。除將私募基金納入監(jiān)管范圍外，還對基金管理人及其從業(yè)人員從事內(nèi)幕交易、利益輸送等違法違規(guī)行為進行了嚴格而明確的規(guī)定，同時就保護基金投資者利益做出了一系列制度性安排。而在二審稿中，為更好地保護基金份額持有人的利益，其增加規(guī)定，要求基金管理人運用基金財產(chǎn)進行證券投資時，應當遵守審慎經(jīng)營原則，制定科學合理的投資策略和風險管理制度，有效防范和控制風險。

而2012年6月修訂草案二審稿中，最令市場感興趣的是對非公募基金相關(guān)條款的修改和追加。對于非公開募集基金向不同部門注冊、登記和備案的問題，修訂草案二次審議稿規(guī)定，擔任非公開募集基金的基金管理人，應當向基金行業(yè)協(xié)會履行登記手續(xù)，非公開募集基金募集完畢，基金管理人應當向基金行業(yè)協(xié)會備案。

2012年12月修訂草案三審稿中，對于非公開募集基金投資范圍和監(jiān)管機構(gòu)人員到被監(jiān)管機構(gòu)任職等方面做了進一步的修改，隨后交付十一屆全國人大常委會第30次會議表決通過，宣布于2013年6月1日起實施。

新基金法條款“有喜有憂”/

與舊版《證券投資基金法》的十二章103條相比，新基金法共設十五章155條。其中新設了四章，合并了兩章。

新設的四章分別為基金的運作方式和組織、非公開募集基金、基金服務機構(gòu)、基金業(yè)協(xié)會。其中，非公開募集基金成為關(guān)注焦點。新增的第十章共10條規(guī)范對象均是非公開募集基金，相關(guān)規(guī)定包括非公開募集基金應當向合格投資者募集，合格投資者累計不得超過二百人等。全國人大財經(jīng)委員會副主任委員吳曉靈就《證券投資基金法》修改答記者問中稱，“這次修訂將非公開募集基金納入調(diào)整范圍，對非公開基金的募集、運作、管理等進行了規(guī)范，從法律上確立了其法定地位，使非公開募集基金實現(xiàn)了有法可依。”

萬變不離其宗。王連洲公開表示，基金法宗旨仍是維護持有人利益。基金持有人的利益高于一切，是重中之重。應該將基金持有人的利益和基金管理人的利益緊緊綁在一起，共生共榮。

新基金法第84條補充了基金份額持有人大會的二次召集制度?；鸱蓊~持有人大會設立日常機構(gòu)的，由該日常機構(gòu)召集；該日常機構(gòu)未召集的，由基金管理人召集；基金管理人未按規(guī)定召集或者不能召開的，由基金托管人召集；代表基金份額百分之十以上的基金份額持有人就同一事項要求召開基金份額持有人大會，而基金份額持有人大會的日常機構(gòu)、基金管理人、基金托管人都不召集的，代表基金份額百分之十以上的基金份額持有人有權(quán)自行召集，并報中國證監(jiān)會備案。

不過，值得一提的是新基金法中新增的第18條規(guī)定。具體內(nèi)容是，公開募集基金的基金管理人的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他從業(yè)人員，其本人、配偶、利害關(guān)系人進行證券投資，應當事先向基金管理人申報，并不得與基金份額持有人發(fā)生利益沖突。盡管新基金法第21條補充規(guī)定，其不得侵占、挪用基金財產(chǎn)；不得泄露因職務便利獲取的未公開信息、利用該信息從事或者明示、暗示他人從事相關(guān)的交易活動；不得玩忽職守，不按照規(guī)定履行職責。但放開其證券投資資格，始終為未來埋下一絲隱憂。