公共財政信息披露的意義遠不止反腐

◎趙曉 （北京科技大學經(jīng)濟管理學院教授）

3月25日，財政部向社會公布中央財政預算的11張表格，詳細說明中央財政收支的來龍去脈。26日，國務院總理李克強在國務院第一次廉政工作會議上強調(diào)，今年起要實現(xiàn)縣級以上政府接待經(jīng)費公開。財政部的舉動和總理的表態(tài)被媒體解讀為是政府“自我改革”的積極信號，認為中國從此開啟了制度性反腐的大門，對提升政府公信力有良好的正面效應。

對于制度性反腐而言，財政預算和財政支出的公開，以及基于公開基礎上的民眾監(jiān)督當然很重要。不過，筆者以為，公共財政信息披露的意義遠不止于此，其背后更大的意義是，這標志著我國向建立“有限政府”和“有效政府”邁出了關鍵的一步。

改革開放以來，從1982年開始，我國共進行了七次大的政府機構和簡政放權改革。時至今日，國務院組成部門已由計劃經(jīng)濟時的100多個減至25個，且每一輪改革也都迎來機構改革和政府職能轉變的新氣象。但依然有三個方面的問題比較突出：一是簡政放權的改革成果難以持久鞏固，總擺脫不了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的邏輯怪圈。政府部門確實減少了，可公務員人數(shù)反而增加了不少；二是地方政府公司化傾向嚴重，“看得見的手”越伸越長、越管越寬；三是行政審批“明放暗不放”，“事后備案比事前審批管得還嚴”，重審批輕監(jiān)管、管理隨意性大、權力濫用等問題仍舊突出。

出現(xiàn)上述問題的背后原因是簡政放權一直缺乏外部硬約束和硬保障。長期以來，我國簡政放權通常采取自上而下的行政命令方式，以撤換領導或發(fā)紅頭文件的形式來指導機構的重組。這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動，而且容易受制于“一把手”的個人偏好，因人設事,因人設崗，因崗設權的問題往往過段時間又會“卷土重來”。

正因如此，黨的十八大報告指出，要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變”。需要追問的是，繼續(xù)“簡政放權”應該由誰主導“簡”？“簡”到何種程度？放權給誰？中央放權給地方政府？放權給協(xié)會組織？從經(jīng)濟學理性人的角度看，部門利益永遠是存在的，世界各國概莫能外。而且歷史也一再證明，只要有正收益，“王熙鳳往往管得比賈母還要緊”。

簡政放權是如此，對于約束政府這只“看得見的手”更是如此。對于如何處理好政府和市場的關系，按照李克強總理的說法，就是要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，就是“削權”，是“自我革命”。政府有沒有動力自我“削權”呢？其實，政府之所以能干預市場，主要還是財政支出中經(jīng)濟性支出占比過高，而且支出不透明的原因所致。舉例來看，2002年全國公共財政收入是1.89萬億元，2012年是11.72萬億元，2012年是十年前的6.2倍，這還不包括增長幅度更大的土地出讓金等政府基金性收入。2002年政府喊錢不夠用，2012年支出增長5倍多后，錢還是不夠用，這除了民生性支出大幅增長外，財政支出中經(jīng)濟性支出的無限膨脹是其背后更重要的原因。這些經(jīng)濟性財政支出“應該不應該”、“效果好不好”，是不是更值得監(jiān)督呢？

因此，要想把“政府的手”換成“市場的手”，要想把“全能政府”盡快轉變?yōu)?“有限政府”和 “有效政府”，必須給這種尋求部門權力和部門利益的沖動施加外部硬約束。對于中國來說，比較好的外部約束就是財稅體制改革，預算和支出的透明、細化、可監(jiān)督就是關鍵的第一步。一方面，相較于事權而言，財權更易于監(jiān)督。“粥”少“僧”自然不會多，財力受到控制，政府的手想伸長也難；另一方面，通過財稅改革可以逐步撬動行政領域的相關改革。政府手上擁有的資源少了，財權受到制約和監(jiān)督了，自然就“政府的歸政府，市場的歸市場”了。