馬慶鈺：大部制改革有三大亮點(diǎn)

又到了五年一輪的政府改革之時(shí)，廣大社會(huì)公眾自然會(huì)產(chǎn)生很多的新希望，期待付諸各種社會(huì)問(wèn)題的解決于新一輪的改革之中，社會(huì)方方面面也希望能夠參與其中，共同將改革再往前推動(dòng)一步。

圍繞著最為核心的機(jī)構(gòu)調(diào)整方案，社會(huì)上有各種各樣的建議。按道理講，這些年的運(yùn)轉(zhuǎn)所積累的問(wèn)題已經(jīng)給出很多理由，讓改革領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)按照真正大部門(mén)制的要求，來(lái)全面建設(shè)大部門(mén)體制。但是已經(jīng)出爐的方案與人們期待的還是有些距離。一些專(zhuān)家呼吁的大“農(nóng)業(yè)部”，大“民社部”，大“文化部”，大“科工部”，有的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，有的是部分實(shí)現(xiàn)。盡管與各方面的期待有一定距離，但新的改革與調(diào)整方案還是體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的新特點(diǎn)。

首先延續(xù)了大部門(mén)制的基本趨勢(shì)。2013年這次改革可謂蕭規(guī)曹隨，在上一屆政府的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在梳理與歸并職責(zé)基礎(chǔ)上，又減少了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，改革后除了辦公廳外的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)再次壓縮到25個(gè)。體現(xiàn)出中央在處理帶有復(fù)雜和敏感性改革議題上的智慧和勇氣。這次大部門(mén)制的推進(jìn)對(duì)于解決國(guó)務(wù)院一些部門(mén)的職責(zé)交叉、推諉扯皮，對(duì)于形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門(mén)職能體系，對(duì)于改善國(guó)務(wù)院的宏觀管理和完善制度機(jī)制，預(yù)期會(huì)有明顯效果。

其次是體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。在任何情況下，轉(zhuǎn)變政府職能都是改革的落腳點(diǎn)。這次調(diào)整以后，在25個(gè)部委中，具有社會(huì)管理和公共服務(wù)色彩的部委是11個(gè)，帶有明顯經(jīng)濟(jì)管理色彩的部門(mén)是9個(gè)。而且新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局，和國(guó)家能源局也更加有利于市場(chǎng)監(jiān)管重職能的加強(qiáng)。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，在大部門(mén)制實(shí)行的背后，有著政府職能合理化的強(qiáng)勁追求。方案顯示出，此次政府下決心要進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。第一是通過(guò)減少審批、減少許可、簡(jiǎn)化登記、減少收費(fèi)等管理行為，大幅度向企業(yè)讓渡自主空間；第二是通過(guò)采取一次性登記、減少對(duì)社會(huì)組織的雙重管理、促使權(quán)力與社會(huì)組織脫鉤等措施，大幅度向社會(huì)讓渡自主空間；第三是通過(guò)下放投資審批權(quán)限、下放經(jīng)營(yíng)審批權(quán)限、下放轉(zhuǎn)移支付支配權(quán)限等，向地方政府讓渡自主空間。除此之外還在改善宏觀管理、改進(jìn)社會(huì)管理和加強(qiáng)依法行政方面有新的履職方式和內(nèi)容。

再次是對(duì)地方政府改革產(chǎn)生引導(dǎo)作用。新一輪的這次改革，中央一般不會(huì)要求地方政府也必須一刀切，但是根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)有比較大的示范效應(yīng)。預(yù)計(jì)在接下來(lái)的兩年之內(nèi)，縣級(jí)以上地方政府絕大多數(shù)會(huì)做出改革反應(yīng)。從過(guò)去五年的改革看，中央政府做的相對(duì)比較好，地方上廣東的順德等少數(shù)地方大部制改革比較到位。但是多數(shù)地方有名無(wú)實(shí)。尤其是省級(jí)以下地市和縣市級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置依然是林林總總，不勝其多。不僅在機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在對(duì)中央政府設(shè)置生搬硬套，與地方職能不符的弊端，而且還存在與服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)不符的問(wèn)題。一個(gè)是經(jīng)濟(jì)類(lèi)太多而服務(wù)類(lèi)太少。從各地政府門(mén)戶網(wǎng)站可以看到，經(jīng)濟(jì)類(lèi)各種機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)總數(shù)中占比過(guò)高，省一級(jí)政府一般在35%以上，地市和縣市級(jí)政府中一般在40%以上，有的多達(dá)50%。而社會(huì)管理和公共服務(wù)類(lèi)機(jī)構(gòu)比例在省級(jí)是25%左右，地市級(jí)是23%左右，而縣一級(jí)是20%左右；另一個(gè)問(wèn)題是不當(dāng)設(shè)置和計(jì)劃色彩太重。比如在為數(shù)不少的地方機(jī)構(gòu)序列中依然設(shè)置煤炭辦、仲裁辦、供銷(xiāo)社、經(jīng)濟(jì)合作辦、地震局、氣象局、老齡辦、金融辦、行業(yè)管理辦、農(nóng)機(jī)局、房管局、文化執(zhí)法局、無(wú)線電管理辦、糧食局、人防辦、群工辦、招商局、勞教局、砂石辦、武裝部、610辦公室等等。雖說(shuō)存在必有其用，但在設(shè)置的合理性和功能性上的確存在予以調(diào)整和規(guī)范的必要。這次國(guó)務(wù)院帶頭進(jìn)行的新一輪大部制改革，將有望帶動(dòng)各級(jí)地方政府啟動(dòng)更具有實(shí)質(zhì)性的改革，以促進(jìn)建設(shè)以社會(huì)管理和公共服務(wù)為重心的大部門(mén)體制。

毫無(wú)疑問(wèn)，大部制改革無(wú)論在中央層面，還是在地方政府的層面，最大的障礙是利益沖突。要整合，有些部門(mén)職能就會(huì)被削弱甚至是消失，那么原來(lái)的人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)崗位會(huì)減少，領(lǐng)導(dǎo)層的利益就可能受損，甚至背后還有直接相關(guān)、非同一般的龐大利益群體。我們的改革設(shè)計(jì)者和領(lǐng)導(dǎo)者必須站在全局高度，以更大的政治勇氣和智慧，凝聚力量，攻堅(jiān)克難，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變不斷探索，穩(wěn)中求進(jìn)，通過(guò)不懈努力，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)一個(gè)服務(wù)行政政府。（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授、國(guó)家行政學(xué)院公共管理學(xué)部副主任）