為產(chǎn)業(yè)升級“騰地”深圳成立國內(nèi)首個(gè)土地整備局

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳    

每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳

在歷經(jīng)多年城市擴(kuò)張之后，擁有不到2000平方公里行政轄區(qū)的深圳市，到2020年新增可建設(shè)用地僅剩58平方公里。

可開發(fā)土地資源不足，已經(jīng)成為擺在深圳市政府案頭上一個(gè)亟待解決的問題。

土地供應(yīng)告急！對深圳來說，已是不爭的事實(shí)。而2012年正成為深圳歷史上土地供應(yīng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

10月29日，國內(nèi)第一個(gè)土地整備局在深圳正式掛牌成立。這個(gè)在原深圳市征地拆遷辦行政職能基礎(chǔ)之上成立的土地整備局，首要任務(wù)便是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)深圳市土地整備、房屋征（收）地以及土地投融資等，以便為深圳未來的城市和產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展騰出地方。

最先面臨土地資源不足

無論是通過城市更新改造、土地整理儲備，還是以城市發(fā)展單元規(guī)劃來保障城市建設(shè)用地供應(yīng)。土地資源緊張，都是當(dāng)下深圳所面臨的難題。

作為國內(nèi)發(fā)展歷史較短的一線大城市，在經(jīng)歷30年城市化和工業(yè)化的發(fā)展之后，深圳最先面臨土地資源不足。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會 （以下簡稱深圳規(guī)土委）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，行政轄區(qū)面積僅有不到2000平方公里的深圳，預(yù)計(jì)到2020年新增可建設(shè)用地僅58平方公里。

10月29日，深圳市將規(guī)土委下屬單位征地拆遷辦改成副局級建制的土地整備局正式掛牌成立，這也是國內(nèi)第一個(gè)土地整備局。在掛牌儀式上，深圳市規(guī)土委主任王幼鵬稱，成立土地整備局是深圳進(jìn)一步完善土地管理制度改革的重要內(nèi)容，也是面對土地資源的緊張和約束，對進(jìn)一步拓展深圳土地利用空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施的重要內(nèi)容。

據(jù)了解，新成立的土地整備局的主要職能是，根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全市土地整備、征（收）地和房屋征收工作，組織編制土地儲備專項(xiàng)規(guī)劃和土地整備年度計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理 (含土地投融資)等。

對于深圳成立土地整備局，外界有多方解讀。深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》采訪時(shí)認(rèn)為，土地整備局的成立，本身說明深圳土地資源已經(jīng)高度緊張,深圳市需要挖掘存量土地二次利用的土地價(jià)值，對大量已使用土地資源進(jìn)行重新分配，使土地資源更合理利用，這需要一個(gè)具體的職能部門來進(jìn)行管理。

今年7月18日，深圳正式公布實(shí)施 《深圳市2012年度土地整備計(jì)劃》，計(jì)劃共安排土地整備項(xiàng)目95個(gè)，通過土地整備實(shí)現(xiàn)2183公頃用地入庫，力爭到年底為城市發(fā)展釋放65平方公里建設(shè)用地。目前，已完成土地整備33平方公里。

按照深圳市政府的土地整備計(jì)劃，在“十二五”期間，將通過土地整備釋放150平方公里的建設(shè)用地，為未來城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展空間。

土地整備破題迫在眉睫

根據(jù)深圳市2012年的土地用地計(jì)劃，供應(yīng)建設(shè)用地總計(jì)1868公頃，其中新增建設(shè)用地800公頃，存量建設(shè)用地918公頃。這是數(shù)十年來，深圳存量建設(shè)用地首次超過了新增建設(shè)用地，這意味著深圳面臨新增供應(yīng)土地不足的局面。

據(jù)悉，目前全市建設(shè)用地占土地資源總量比例已高達(dá)47%。

宋丁指出，深圳的城市發(fā)展不可能向周邊城市借地，只能依靠已使用的土地再利用。而深圳目前的行政管轄面積不超過2000平方公里，這意味著與其他城市可以向周邊拓展的優(yōu)勢相比，深圳城市擴(kuò)張的局限性更大。

對于深圳“缺地”的現(xiàn)狀，此前有業(yè)界人士在接受記者采訪時(shí)表示，一方面是深圳本身行政管轄面積較少，另一方面因?yàn)槌鞘锌焖贁U(kuò)張，土地資源開發(fā)跟不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

在土地資源“難以為繼”的驅(qū)動下，深圳市土地整備局的成立，也有著更多的歷史背景，但也伴隨著深圳土地出讓形式和供地結(jié)構(gòu)的變化。

在此之下，通過城市更新要地，成為深圳突破土地資源瓶頸的方向之一。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011年深圳樓市總體供應(yīng)量380萬平方米，其中150萬平方米來自于城市更新項(xiàng)目的供應(yīng)。

在深圳市的土地整備文件中這樣寫到，通過市區(qū)聯(lián)動機(jī)制的建立健全、市級土地投融資平臺的搭建，相關(guān)配套政策的出臺，土地整備正逐漸發(fā)展成為深圳拓寬發(fā)展空間、實(shí)現(xiàn)土地集約利用的一條重要途徑，是深圳新一輪土地管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

“由于有一級土地開發(fā)的形式存在，所以土地整備局成立的目標(biāo)和任務(wù)就是要對深圳所有范圍內(nèi)的已使用土地進(jìn)行重新梳理。”宋丁認(rèn)為，土地整備可以將城市更新計(jì)劃納入其中，對舊有土地進(jìn)行更新改造，把暫時(shí)不能利用的土地作為政府儲備用地。

在土地整備過程中，如何按照城市更新的要求開發(fā)已使用的土地，如何協(xié)調(diào)處理政府與業(yè)主之間的關(guān)系，管理和利用好土地，讓土地價(jià)值最大化是土地整備要解決的問題。

土地儲備面臨多重考驗(yàn)

今年5月，深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)啟動，拉開了第三次“土改”的大幕。而深圳市成立專門的土地整備局，也被認(rèn)為是進(jìn)行土地管理制度改革的嘗試。

“目前深圳的土地利用形式轉(zhuǎn)向了城市更新。”宋丁同時(shí)也指出，在城市更新過程中，盡管土地所有權(quán)歸政府，但土地使用權(quán)不在政府手中，歸業(yè)主所有。政府要進(jìn)行舊有土地整理和加以開發(fā)利用，必須完成收回土地給予相應(yīng)補(bǔ)償。

由于在城市更新項(xiàng)目中，業(yè)主大多沒有土地開發(fā)權(quán)，因而在今年3月出臺的深圳市城市更新實(shí)施細(xì)則中，深圳一改過去城市更新辦法中規(guī)定的由社區(qū)自行申報(bào)改造的做法，而將城市更新納入政府統(tǒng)一主導(dǎo)，并由政府導(dǎo)入大開發(fā)商進(jìn)行改造升級。

這一做法也引來外界的質(zhì)疑，使得城市更新改造項(xiàng)目更有利于資金實(shí)力雄厚的大型國企受益。除此之外，土地整備也為政府協(xié)議出讓或定向出讓的形式將土地資源讓給需要引入的大型企業(yè)創(chuàng)造了條件。

實(shí)際上，深圳成立土地整備局的目的，除了化解城市土地資源瓶頸，另一方面也涉及為深圳產(chǎn)業(yè)升級而騰挪空間的作用。

2011年，深圳土地整備計(jì)劃執(zhí)行情況中，移交用地大多以產(chǎn)業(yè)用地、公共配套、城市交通和市場基礎(chǔ)設(shè)施用地為主。其中產(chǎn)業(yè)用地299.35公頃，占23%；公共配套、城市交通和市場基礎(chǔ)設(shè)施用地415.57公頃，占32%；規(guī)劃居住用地和商服用地145.35，僅占總用地11%。

這意味著，深圳土地整備計(jì)劃中，用于產(chǎn)業(yè)升級或產(chǎn)業(yè)配套的土地占了大多數(shù)。盡管如此，深圳土地整備計(jì)劃仍然面臨一個(gè)資金難題。2012年300億元的土地整備計(jì)劃總投資中，累計(jì)完成投資僅為35億元，新增的266.15億資金能否順利落實(shí)，還不得而知。

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