地方穩(wěn)增長 錢從何來？

劉尚希（財政部財政科學(xué)研究所副所長）

自從今年全國經(jīng)濟(jì)增速趨緩、中央強(qiáng)調(diào)要“把穩(wěn)增長放到更重要的位置”以來，地方以投資為核心的穩(wěn)增長計劃接二連三出臺，僅在今年7月，寧波、南京、長沙等地就先后推出以投資為主的穩(wěn)增長地方政策。其中，尤其以貴州省和湖南長沙市的宏大投資計劃令人關(guān)注。

7月23日，在貴州省政府參與的一次研討會上，初步提出了10個國家級重大項目、50個省級重大項目和200多個省級重點項目，篩選出的項目預(yù)計投資總額將達(dá)3萬億元。7月26日，長沙市宣布2012年的重大推介項目195個，總投資超過8000億元。盡管這些項目投資分布在若干年，但總額動輒以千億、萬億計的天文數(shù)字仍引發(fā)了不少質(zhì)疑、批評和擔(dān)憂。

核心問題：錢怎么來、怎么用

這樣的疑問，其實從來不曾消失。兩年前，即2010年3月，湖北省曾出臺更為宏大的投資計劃——全省重大項目庫入庫項目3.76萬個，投資總規(guī)模超過12萬億。這一投資計劃的總額達(dá)到當(dāng)時湖北省GDP的10倍，也是中央版“4萬億”刺激政策的3倍。這一舉動由此引發(fā)不少質(zhì)疑。今年上半年，湖北省固定資產(chǎn)投資累計完成7642.4億元，同比增長28.1%，增幅高于全國平均水平7.7個百分點、高于中部平均水平2.8個百分點，總量和增幅均居中部第二位。從全國來看，正如從湖北顯示的那樣，今年地方投資增速呈現(xiàn)東中西分化的局面，中西部較高，東部較低。最典型的是，今年上半年貴州固定資產(chǎn)投資58.1%，而上海只有4.5%，相差約12倍。

地方尤其是中西部地區(qū)的投資沖動引發(fā) “錢從何來”的疑問，僅僅從數(shù)字上是找不到答案的，或者說，僅僅從地方拋出的各種投資計劃來質(zhì)疑，也難以發(fā)現(xiàn)真相。

地方的投資沖動由來已久。只要工業(yè)化尤其是城鎮(zhèn)化在我國整體上還沒有“完工”，投資在地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中仍將扮演主角。要想更大更好地發(fā)揮消費在拉動經(jīng)濟(jì)增長中的作用，是全國的一個整體性要求和政策方向，各地難以齊步走，而在短期內(nèi)實現(xiàn)也是不現(xiàn)實的。地方的投資沖動猶如人的激情，具有兩面性。若理性導(dǎo)航，那將是巨大的建設(shè)力量，是我國發(fā)展的重要動力；若仍由GDP崇拜導(dǎo)航，那將會產(chǎn)生巨大的破壞力，是我國發(fā)展的巨大風(fēng)險和潛伏危機(jī)。因此，投資本身不是問題，如何投資才是問題所在。融資也不是問題，如何融資才是真正的問題。順著這個邏輯，“錢從何來”不是實質(zhì)性問題，關(guān)鍵是“錢怎么來、怎么用”？其中的風(fēng)險是否被揭示、被認(rèn)識、被控制，這才是根本。

基本路徑：處理好與市場關(guān)系

其實，該擔(dān)心的不是錢，而是地方政府在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的職能定位，這是錢背后隱藏的核心，也是眾多爭議的源頭。

從宏觀調(diào)控的視角來觀察，與中央主導(dǎo)的2008年“4萬億”保增長方案不同，這次是地方唱主角。由于中央僅僅提出基本方針和方向，沒有具體的統(tǒng)一部署，地方穩(wěn)增長當(dāng)前顯現(xiàn)出“八仙過海，各顯神通”的熱鬧景象。若是延長觀察的時間跨度，從1998年、2008年再到現(xiàn)在，不難發(fā)現(xiàn)地方在調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長中的作用越來越大，自主性越來越強(qiáng)，這反映出中央與地方的關(guān)系在調(diào)整，在宏觀調(diào)控中的分工悄悄發(fā)生了變化。

1998年，面對東南亞金融危機(jī)的沖擊，國家首次實行積極的財政政策，但只限于中央；2008年，國家再次實行積極的財政政策，而地方在“4萬億”的大盤子中承擔(dān)的份額已達(dá)到2/3；而在當(dāng)前，中央提出政策方向后，穩(wěn)增長的具體“施工”任務(wù)交給了地方政府。正是中央與地方在調(diào)控經(jīng)濟(jì)中的分工發(fā)生了變化，地方穩(wěn)增長的投資熱才會一波接一波。這種變化與全國性的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如“鐵、公、機(jī)”之類目前已無多大空間有關(guān)，區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有很大余地，這無疑是要由地方來實施。從中也不難發(fā)現(xiàn)，地方投資熱潮不只是與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速下行有關(guān)，也與我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間變化有聯(lián)系，與各地的城鎮(zhèn)化更是緊密地聯(lián)系在一起。

新階段的穩(wěn)增長與以往相比有了不少變化，最突出的一點是市場力量在增強(qiáng)。各地的投資計劃并不都是政府投資，地方政府也不可能有這樣的能力來承擔(dān)巨額投資。從2012年1~5月來看，民間投資相當(dāng)強(qiáng)勁，東部、中部、西部地區(qū)的民間固定資產(chǎn)投資同比增速分別為24.3%、27.4%和32.6%。在大量民間投資找不到出路的情況下，如果地方政府引導(dǎo)得當(dāng)，應(yīng)當(dāng)說錢是不用發(fā)愁的。

當(dāng)前面對的問題是，民間有錢，而政府沒錢。怎么辦？一是替代市場：政府借錢自己上，撇開市場自己干；二是用好市場：政府搞好規(guī)劃，改善引導(dǎo)方式，把民間的錢引到實體經(jīng)濟(jì)和有現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上；三是政府與市場結(jié)合起來：借鑒國外的PPP模式，實現(xiàn)政府與市場分工基礎(chǔ)上的合作。

不言而喻，當(dāng)前地方的選擇應(yīng)當(dāng)是第二種和第三種方式。至于市場完全無法介入的一些公共設(shè)施建設(shè)，那當(dāng)然是政府的責(zé)任所在，在當(dāng)前財力緊張的情況下，則要量力而行，不可追求“跨越”。文化設(shè)施、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校、環(huán)保等公益性領(lǐng)域，社會力量也可發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要加快社會領(lǐng)域的體制改革，允許社會力量進(jìn)入。這也是穩(wěn)增長的力量。正確處理好政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、市場與社會關(guān)系，是當(dāng)前地方政府在穩(wěn)增長中擺脫財力困境，發(fā)揮更大作用的基本路徑。