深圳試驗二次“土改”：探索土地資本化破解財政難題

每經編輯 每經記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳    

每經記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳

醞釀兩年的 《深圳市土地管理制度改革總體方案》于5月25日正式公布。事隔20多年后，深圳再次走在了新一輪“土地改革”的前列。

當天上午，在深圳市土地管理制度改革綜合試點啟動儀式上，國土資源部、廣東省政府宣布了對《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡稱改革方案）的聯合批復，該方案賦予深圳在土地管理制度上“先行先試”的權利，并圍繞完善國有土地制度、深化土地資源市場化配置、創(chuàng)新土地資產資本運作機制、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制等方面開展試點，涉及八大改革重點和二十個改革事項。

事實上，這是深圳歷史上第二次在土地管理制度方面的改革，也是中國歷史上第三次土改試驗的嘗試。國土資源部部長徐紹史稱贊深圳土地管理制度改革綜合試點 “是我國土地制度改革歷史上又一次里程碑式的重大戰(zhàn)略抉擇”。

外界對在深圳啟動的新一輪土地改革有很高期盼，但業(yè)界專家認為，這雖然給予了外界一些想象空間，但具體政策落實還需要探索，實施起來仍有一定難度。而積極探索土地資本化，將使得政府土地財政收入長期化、穩(wěn)定化。

小產權房確權成焦點 /

根據改革方案，深圳將以“產權明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學調控”作為土地管理制度改革原則，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，建立土地資源市場化配置的作用、實現土地利用高效化和土地管理的法制化。

具體的改革實施將分兩步推進，分別是2011年~2015年的近期計劃和2016年~2020年的遠期計劃。

《每日經濟新聞》記者了解到，此次深圳土地改革的重點在于土地分類確權、完善土地市場化運行機制和土地資本化嘗試和探索。

實際上，從2010年3月開始，深圳市就開始醞釀 《深圳市土地管理制度改革總體方案》，并上報國土資源部審查。經多次審議之后，今年2月29日，國土資源部正式批復深圳這一改革方案。

深圳第二次土地改革試驗大幕開啟，面臨的核心問題在于明晰土地產權，而深圳恰好存在大量處于現有土地制度下的小產權房問題。

資料顯示，截至2011年底，深圳小產權房違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積達4.05億平方米，占了深圳市總建筑面積的49.27%。而深圳市原農村集體經濟組織共占用約390平方公里的土地，其中僅有95平方公里為合法用地。這意味著，在現行政策規(guī)定下，深圳有超過295平方公里的“違法建筑”土地無法進入市場流轉。

對此，深圳市綜合開發(fā)研究院旅游與地產研究中心主任宋丁認為，小產權房是深圳土地改革面臨的最大問題，如果深圳不處理好占據深圳總建筑面積幾乎一半的小產權房問題，那么深圳土地改革就完全沒有意義和可操作空間。

“小產權房確權不能有效實施的話，深圳‘土改’就會出現一個巨大漏洞，（效果）就會打折扣。只有把這塊突破了，才談得上土地二次更新和招拍掛改革，并延續(xù)到土地資本化等改革措施上。最重要的這塊不動起來，其他都連帶不上。”宋丁稱。

針對此前媒體熱炒的小產權房確權問題，深圳市的土地改革方案沒有詳細提及。但深圳市黨委副書記、市長許勤在25日的啟動儀式上表示，根據方案的要求，深圳力爭在土地分類確權上有突破，促進土地產權的明晰化。

而小產權房確權很大的可能在于深圳原農村土地將“依現狀、依改造”進行確權，探索房地權利分離條件下的管理制度，探索土地權益書、作價入股等補償模式等，破解確權難題。

但在宋丁看來，由于深圳小產權房存量巨大，比如土地確權發(fā)證，針對違法小產權房的拆遷，具體實行起來難度也非常大。

土地審批自主權擴大 加速舊改 /

除了小產權房問題，土地面積狹小的深圳也面臨著可開發(fā)土地資源緊缺的尷尬。公開資料顯示，未來十年深圳市可供新增建筑用地僅為59平方公里。

為此，2009年下半年，深圳頒布城市更新辦法實施細則，圍繞大量城市舊改土地做文章，意圖盤活土地存量。

在這次深圳的改革方案中，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制，探索建立規(guī)劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發(fā)利用機制，也成為市場關注的焦點。

根據改革方案，深圳將在廣東省“三舊”改造政策基礎上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤活存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系，探索在城市重點開發(fā)區(qū)域建立以存量土地為主，以結構優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標的整體開發(fā)模式。

市長許勤也表示，深圳將在土地二次開發(fā)、三舊改造上尋求突破，推動建立規(guī)劃控制、公益優(yōu)先、利益共享、運作高效的的土地二次開發(fā)的新模式，促進城市的轉型升級。

實際上，此次提出的創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制并無太大新意。宋丁稱，深圳的城市更新改造一直走在全國的前列，積累了一些經驗。這次方案中重點提及，只不過更加體現政策對這方面的肯定和支持，加大城市更新推進的力度。

實際上，從2010年深圳市公布第一批城市更新改革計劃以來，主要針對大量舊工業(yè)廠區(qū)、城中村進行城市改造，其間釋放出大量土地資源。

通過這次土地改革試點，深圳市在城市土地功能調整和審批權力方面獲得了更大的自主權，這使深圳在城市土地二次利用開發(fā)中擁有了其他城市無可比擬的優(yōu)勢。

根據改革方案的要求，按照總量控制、遠近統(tǒng)籌的方式，深圳市可依據總體規(guī)劃自主安排土地利用計劃總量指標。在改革建設用地審批方式方面，除國家和省級單獨選址建設項目按國家和省相關規(guī)定報批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內，國務院批準農用地轉用方案后，按照廣東省政府的授權，由深圳市政府審核農用地轉用實施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省政府授權深圳市政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市批準農用地和未利用地轉用，統(tǒng)籌安排建設項目用地。

而深圳土地規(guī)劃和審批自主權的擴大，使得一些原本通過土地劃撥等方式占有土地的企業(yè)受益。據媒體統(tǒng)計，包括深康佳、特力A、寶安地產（原名深鴻基）、深天地、深桑達、華僑城、沙河股份、深業(yè)集團、中糧地產、招商地產、深振業(yè)、深天健等一大批深圳企業(yè)通過城市更新改造，獲得大量可開發(fā)的土地資源。

由此，宋丁認為，深圳土地二次開發(fā)利用機制的創(chuàng)新，將大大加快推進城市更新改造的步伐。

·熱點

破解土地財政難題？

實際上，這次深圳土地改革方案提及的創(chuàng)新土地資產資本運作機制，完善土地利用和管理模式，是深圳土改嘗試中最為大膽的探索，這使得此前頗有爭議的土地資本化、證券化問題正式進入探索實踐階段。

國土資源部部長徐紹史高度贊揚深圳的土地管理制度改革試點，他表示，力爭把深圳土地管理制度改革做成部省市協(xié)調推進的一個改革范本，讓深圳成為土地管理制度理論的先行者、實踐經驗的開拓者和制度供給的開拓者。

《每日經濟新聞》記者了解到，根據該改革方案，深圳將通過創(chuàng)新土地金融工具，開展土地金融政策研究，設計不同類型的土地金融產品，在條件成熟時推行土地資產證券化。研究制定土地基金資產經營政策、收入分配調節(jié)以及投融資等政策。同時探索不動產信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本運作和管理模式，進一步豐富和完善土地資本化的相關理論。

宋丁認為，這是深圳土地改革的一大亮點，但如何實現土地在資本市場上交易？民間資本通過什么渠道參與？政府建立何種投融資平臺？這些問題，目前都只有朦朧的提法，具體實施還在探索過程中。

盡管深圳新一輪土地改革試驗目前只揭開了中國第三次土地改革幕布的一角，但從另外的角度或許可以提煉出新的注腳。

無論是完善土地有償使用制度、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制，還是創(chuàng)新土地出讓方式以及土地資本化，在深圳知名地產人士半求看來，整個方案都充斥著政府在城市可開發(fā)土地利用完之后，尋求穩(wěn)定化和長期化土地收益的論調。

實際上，目前地方政府的財政收入中很大一部分來源于土地資源的開發(fā)和利用。隨著房地產市場起伏波動，地方政府財政收入也面臨著不確定性。

在此背景之下，深圳正在進行的土地管理制度改革創(chuàng)新試點，試圖通過完善不同方式的土地利用機制，更多挖掘土地收益價值，也正符合“市場配置、節(jié)約集約”為原則的深圳土地改革題中之義。